《行政诉讼法》第44条第1款规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。这是行政诉讼和行政复议基本关系的规定。但是，在特定的情况下，行政复议程序作为前置程序存在，则构成了起诉人起诉的一个限制条件。也就是说，在行政诉讼的起诉条件中，实际上还包括了一项条件，对于法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。行政复议制度和行政诉讼制度一样, 都是解决行政争议的法律制度。但是，行政复议制度和行政诉讼制度最大的不同在于它是行政机关内部解决行政争议的方式，而行政诉讼是人民法院用司法程序和手段审理行政案件，解决行政争议的制度。这就产生了行政复议和行政诉讼的对接问题。

　　（一）救济途径和起诉条件

　　根据《行政诉讼法》《行政复议法》和其他有关法律的规定，行政复议和行政诉讼的关系主要有三种：

　　1.自由选择型

　　《行政诉讼法》第44条第1款规定，除法律法规的特别规定外，公民、法人或者其他组织不服行政机关的行政行为，可以先向行政机关申请复议。对于复议决定不服的，可以向法院起诉，也可以不经过有关行政机关复议，而直接向人民法院起诉。绝大多数的法律法规对行政复议和行政诉讼的关系作出如此处理，亦有三种方式：（1）法律法规明确规定了两种救济方式的可选择性，由行政相对人自由选择。例如，《税收征收管理法》第88条第2款规定，当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院起诉。（2）法律法规仅规定了行政诉讼救济途径，没有规定行政复议救济途径。例如，《商标法》第34条中规定，当事人对商标评审委员会的决定不服的，可以自收到通知之日起三十日内向人民法院起诉。虽然没有明确规定行政相对人的行政复议权利，但显然根据《行政诉讼法》和《行政复议法》的规定，当事人亦有此权利。（3）法律法规均未明确行政复议和行政诉讼权利。目前，许多法律法规修订之后，对涉及行政复议和行政诉讼权利的内容不再重复《行政复议法》和《行政诉讼法》的相关规定。但是这不意味着取消了行政相对人的相关权利，而是没有必要重复《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定。类似的情况还有《药品管理法》等法律法规。

　　《行政诉讼法》和《行政复议法》关于自由选择行政救济的规定，是存在一定的倡导意义的。行政复议制度不仅程序简易，能够迅速解决行政争议，而且行政复议机关不仅可以撤销或者变更行政行为，而且可以对不合理的行政行为进行审查和纠正，使行政争议能够合理解决。考虑到行政复议的长处，把选择先经行政复议的规定放在前面，实际上是提倡当事人先向行政机关申请复议。这样规定，既有利于保护公民的民主权利，也有利于公民对行政诉讼权利的充分行使，又具有一定的意向性，即对行政复议的适当倡导，这样是比较适合我国的国情和现实状况的。

　　同时，立法机关也考虑到行政复议机关由于是原行政行为作出机关的上级机关，行政相对人对其能否公正地处理行政案件心存疑虑。再则，行政机关在作出行政行为尤其是涉及较大争议的行政行为之前，往往已经征求上级行政机关意见，行政复议机关亦可能仍然坚持定见。因此，有必要赋予行政相对人对行政救济途径的选择权。在司法实践中，需要注意以下几个问题：

　　（1）行政机关就同一事实，对若干行政相对人作出行政行为，一部分人直接向法院起诉，另一部分人向行政复议机关申请复议的应当如何处理？在这种情况下，应当动员已经向法院起诉的人先向行政机关申请复议，对行政复议行为不服的再向人民法院起诉。这是因为，如果不允许申请复议的行政相对人申请复议，实际上对其申请复议的权利进行了限制甚至剥夺，而提起行政诉讼的行政相对人先向行政复议机关申请复议并没有剥夺行政相对人的行政诉讼权利，并且在实质上是对其权益多了一层保护。部分行政相对人提起行政诉讼是其选择权的行使，部分行政相对人申请行政复议也是其选择权的行使，这两种选择权并不存在非此即彼的冲突关系，因此，应当尽量动员已经向法院起诉的人先向行政复议机关申请复议，对行政复议行为不服的，再向人民法院提起行政诉讼。这也是《行政诉讼法》体现出来的意旨。

　　（2）在公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的情况下，人民法院如何处理？行政复议和行政诉讼制度都有其优点和不足。行政诉讼相对比较中立和超然，容易取得当事人的信任，能够客观公正地解决行政争议，但是周期很长，不能迅速解决行政争议；行政复议程序简便、处理高效，但是由于行政机关系统内部可能存在的保护主义和偏见，不容易取得行政相对人的信任。因此，司法解释采取了由行政相对人自己选择结果为准的方式。《行政诉讼法解释》第57条第1句规定，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。上述规定中将有关机关先立案作为时间界限，具有一定的稳定性和法律性，也是对行政相对人选择的一种确认。

　　（3）行政相对人已经向行政机关申请复议后，又撤回复议申请，而后又向人民法院起诉的，人民法院如何处理？在这种情况下，申请人撤回复议申请有多种原因，不一定就是服从原行政行为。例如，原行政行为作出机关许诺改变原行政行为，但是行政相对人撤回复议申请后又不改变的情形。因此，人民法院应当受理。只要在法定期限内，行政相对人撤回复议申请的，不等于放弃行政诉讼权利，人民法院应当受理行政相对人的起诉。据此，《行政诉讼法解释》第58条规定，法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，又经复议机关同意撤回复议申请，在法定起诉期限内对原行政行为提起诉讼的，人民法院应当依法受理。

　　（4）行政相对人已经申请行政复议，在法定的行政复议期间又向人民法院起诉的，人民法院如何处理？这种情形下，人民法院不应当立案。理由是，行政复议和行政诉讼是两种不能并行的制度，行政相对人已经选择了行政复议程序，就应当按照行政复议程序的要求进行，否则可能导致行政复议形同虚设、浪费国家的法律救济资源。据此，《行政诉讼法解释》第57条第2句规定，公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。

　　（5）行政相对人向人民法院起诉后又撤回起诉，后又向行政复议机关申请复议，复议机关是否应当受理？根据《行政诉讼法》的规定，行政相对人起诉后又撤回起诉的，行政相对人不能再次以同一事实和理由向人民法院起诉。但是，行政相对人放弃诉权不等于放弃了行政复议权利，况且行政相对人撤回起诉，不一定就是同意该行政行为。例如，行政相对人认为行政行为的合法性可能在行政诉讼中得到法院支持，但是行政相对人认为行政行为的合理性存在问题的，只能通过行政复议程序获得解决。

　　（6）行政相对人向人民法院起诉后，被人民法院裁定不予受理(不予立案)或者驳回起诉的，能否向行政复议机关提出复议申请？这个问题与上一个问题具有一定的类似性。我们认为，应当根据人民法院裁定不予受理（不予立案）或者驳回起诉的理由具体确定。如果行政相对人被驳回起诉的原因是其起诉内部行为、国家行为等，行政复议机关亦无法受理该申请；如果行政相对人被驳回起诉的原因是要求审查行政行为的合理性，行政复议机关可以受理。

　　2.复议前置型

　　所谓复议前置型是指行政复议是行政诉讼必经阶段的类型，也就是说，在提起行政诉讼之前，必须先经过行政复议程序，未经行政复议程序的不得提起行政诉讼。《行政诉讼法》第44条第2款对此作出明确规定。司法实践中，应当注意以下两个涉及行政复议前置的问题。

　　（1）规章是否可以规定复议前置的问题。根据《行政诉讼法》的规定，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。这里的法律是指全国人大制定的基本法律和普通法律，法规则是指行政法规、地方性法规以及自治条例、单行条例。这是一个严格的规定，除了上述规范性文件之外，其他规范性文件不能规定复议前置。公安部原《交通管理处罚程序补充规定》（已失效）中规定，对于暂扣证照措施不服的，可在15日内向主管公安机关申请复议，对复议决定不服的，可在15日内向人民法院提起诉讼。对于该规定，《最高人民法院行政审判庭关于对云南省高级人民法院适用公安部〈交通管理处罚程序补充规定〉法律效力的请示的答复》（1997年4月10日，〔1997〕法行字第7号，已失效）中规定，公安部《交通管理处罚程序补充规定》属行政规章，根据《行政诉讼法》第37条的规定，当事人对公安交通管理机关的暂扣措施不服，直接向人民法院提起行政诉讼的，人民法院应予受理。

　　（2）在复议前置程序中，如果行政复议机关追加被处罚人，被追加的被处罚人是否必须向更上一级的行政机关申请复议之后再向人民法院起诉？在这种情况下，应当视追加处罚的事实与原案是否具有关联性，如果有关联性就可以直接向人民法院起诉；如果没有关联性或者关联性不大，可以向上级行政机关申请复议后，向人民法院起诉。具体的做法是: 应当视行政处罚是否依据同一事实而定。如果行政处罚不是依据同一事实，该被增加处罚的人可以向更上一级行政机关申请复议后，再向法院起诉，如果处罚依据的是同一事实，则追加的被处罚人可以直接向人民法院起诉。

　　3.复议最终裁决型

　　复议最终裁决型是指按照有关法律规定，行政相对人不服行政机关行政行为，可以进行选择。如果选择行政复议的，复议决定即为最终裁决，不能再向人民法院起诉；也可以在申请复议前，直接向人民法院起诉。行政相对人只要选择行政复议，就丧失了起诉权。只有在申请复议前才具有诉权。行政复议最终裁决型的法律，主要是《出境入境管理法》，该法第64条规定：“外国人对依照本法规定对其实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的，可以依法申请行政复议，该行政复议决定为最终决定。”“其他境外人员对依照本法规定对其实施的遣送出境措施不服，申请行政复议的，适用前款规定。”

　　(二)行政复议行为与行政案件的受理

　　《行政诉讼法》第45条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。这是行政复议行为与行政案件的受理之间的基本规定。《行政诉讼法》确立了行政复议行为也是可诉的行政行为的法律规则，无论是行政复议机关的作为还是不作为都可以作为行政诉讼的标的。《行政诉讼法解释》第56条规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案。上述规定构成了可诉的行政复议行为基本框架。在司法实践中，仍然有以下几个问题需要深入探讨：

　　1.在行政复议程序中，复议机关撤销了原行政行为，利害关系人不服向法院起诉，人民法院应当受理。理由是：原行政行为虽然被撤销，但是复议行为仍然存在，而利害关系人控告的正是复议行为。况且，撤销行政行为有可能并非利害关系人的诉求，例如，在受害人要求行政机关加重处罚加害人或者加害人要求撤销原行政行为的情形，行政复议机关如果撤销了原行政行为，受害人可能会更加不服。可见，行政复议机关的撤销行为也可能影响到利害关系人的权益，应当允许其向法院提起行政诉讼。

　　2.利害关系人对行政复议决定不服向人民法院起诉，人民法院在审查起诉时发现利害关系人申请复议时已经超过了申请行政复议的期限，该行政复议决定仍然有效，人民法院应当受理当事人的起诉。设定行政复议的期间主要是对行政相对人申请复议的限制，而非对行政复议机关的限制。况且上级机关在任何期间都可以纠正违法的行政行为，既然行政复议机关已经作出行政复议决定，就应当承认行政复议决定的效力。只要利害关系人没有错过起诉期限并且符合其他起诉条件，人民法院仍然应当受理利害关系人的起诉。

　　3.利害关系人对行政复议决定不服向人民法院起诉，人民法院在审查起诉时发现，行政复议机关对所复议的事项没有管辖权，人民法院应当受理利害关系人的起诉。理由是：行政复议机关在无管辖权的情况下作出行政复议决定，属于越权问题。根据《行政诉讼法》的规定，超越职权是撤销行政行为的法定理由之一。因此，如果符合其他起诉条件的，人民法院应当受理。

　　4.利害关系人向行政复议机关申请复议，复议机关明确表示不予复议，告知利害关系人直接向人民法院起诉的，法院可以受理。理由是：无论是否行政复议前置，利害关系人已经向行政复议机关申请了复议。利害关系人已经按照法律规定履行了义务。只要利害关系人在程序上已经符合申请复议这一前置性程序的要求，就获得了诉权，法院也没有理由不受理。复议机关答复不予复议实际上就是一种明示形式的行政行为，利害关系人正是持这一行政行为的结果向法院起诉的。复议机关不予复议本身就是一种不履行法定职责的表现，同样属于行政诉讼的受案范围。

　　5.利害关系人向人民法院提起诉讼并且由人民法院受理之后，利害关系人又收到了行政复议机关的复议决定，应当根据具体情况具体分析。如果行政复议决定是在法定期限内作出的，应当由利害关系人根据行政复议决定的内容决定是否撤回起诉或者是否变更被告或者变更诉讼请求。但是，如果行政复议机关改变了原行政行为，而行政复议机关又是国务院部门或者省、自治区和直辖市人民政府，利害关系人仍然不服的，原受理法院必须将案件移送到有管辖权的法院。无论何种情形，行政复议决定只要是在法定期限内作出的，应当假定其是有效的。如果行政复议决定是在法定期限以外作出的，人民法院应当确定是否存在延长审查期限的法定事由存在。如果存在延长法定期限的事由，行政复议决定有效，由利害关系人根据行政复议决定内容决定是否撤诉、变更被告或者变更诉讼请求。管辖权发生转移的，受诉人民法院应当依法移送。如果不存在延长期限的法定事由，复议决定因超过法定期限而无效，人民法院应当继续审理已经受理的诉讼。

　　来源：?梁凤云著《行政诉讼讲义》