西藏法院裁判：行政机关不得将“法制审核”外包给律师事务所

　　【裁判要旨】

　　根据《行政处罚法》第五十八条的规定，在行政机关负责人作出行政处罚决定之前，应当由行政机关内部从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核。该审核职责具有法定性、专属性和内部性，不得委托或外包给外部律师事务所承担。

　　律师事务所接受行政机关委托出具法律建议或意见书，属于外部法律咨询或专业辅助服务，其性质为参考性意见，不能替代行政机关内部法制审核人员依法履行的法定审核职责。行政机关以律师事务所出具的法律意见书代替内部法制审核，不符合法定程序要求。

　　【裁判文书】

　　西藏自治区林芝市巴宜区人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2024）藏0402行初9号

　　原告：西藏林芝某服务有限公司，住所地西藏自治区林芝市巴宜区。

　　法定代表人：敬某某。

　　被告：林芝某政府，住所地西藏自治区林芝市巴宜区。

　　法定代表人：颜某某。

　　出庭负责人：黄某。

　　被告：林芝某局，住所地西藏自治区林芝市巴宜区。

　　法定代表人：成某某。

　　出庭负责人：斯某。

　　原告西藏林芝某服务有限公司（以下至判决书主文前简称“某公司”）不服被告林芝某政府（以下至判决书主文前简称“某政府”）作出行政复议决定书及被告林芝某局（以下至判决书主文前简称“某局”）作出行政处罚决定书一案，于2024年11月27日向本院提起行政诉讼。本院于2024年11月28日立案后，分别于2024年11月28日、11月29日向被告某局、某政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告某公司法定代表人敬某某及其委托代理人、被告某政府负责人黄某及其委托代理人、某局负责人斯某及其委托代理人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　被告某局于2024年7月20日作出《行政处罚决定书（编号：XXXX）》（以下至判决书主文前简称“行政处罚决定书”），决定对某公司处罚如下：1.责令退还非法占用土地1,691.22平方米（2.54亩）；2.对违反土地利用总体规划擅自将1,691.22平方米（2.54亩）农用地改为建设用地的，限期15日内拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.非法占用土地1,691.22平方米（2.54亩）处以每平方20元罚款，拟罚款为33,824.4元”。某公司不服该行政处罚决定书，于2024年9月9日向被告某政府申请行政复议，被告某政府于2024年11月12日作出《行政复议决定书（XXXX）》（以下至判决书主文前简称“行政复议决定书”），决定维持被告某局于2024年7月20日作出的行政处罚决定书。

　　原告某公司诉称，2016年4月，某公司以招商引资入驻林芝，因政府规划用地困难，建议暂行自主租地运行。某公司于2017年7月转让“某洗涤中心”厂房，继续租用该厂房所在处所巴宜区村民达某平整出的土地暂时经营。在投资经营七年期间，某公司多次向政府各部门申请企业经营用地，终未得到解决落实。2024年7月20日，某局向某公司出具《行政处罚决定书》，称某公司未经批准非法占用土地，并给予责令退还非法占用土地、15日内拆除、拟罚款33,824.4元的行政处罚。某公司接到该行政处罚决定书后，遂向某政府申请行政复议。2024年11月12日，某政府向某公司出具《行政复议决定书》，作出维持某局作出的原行政处罚决定。某公司认为某局给予的行政处罚决定存在以下不当之处。一、某局所出具的行政处罚决定不符合信赖利益原则，违反了诚实信用的法律原则，辜负了某公司对公权力的信任。该行政行为不仅对某公司造成了巨大的经济损失，也对某公司的信赖利益造成了损害。1.某公司系2016年4月林芝市招商引资企业。2016年4月，林芝市招商引资工作领导小组出具的《关于确认某公司为招商引资企业的通知》中确认“同意此项目列为市招商引资项目，享受招商引资相关政策”“该项目符合林芝市经济发展需求，在项目推进中，我办将积极协调解决有关事宜”。根据《西藏自治区招商引资若干规定》第五章第十九条规定，各级行政部门转变工作作风，提高办事效率，明确承诺办事的服务标准和时限。（一）自治区招商引资局为投资企业和重点投资项目提供全程服务，主动跟踪，协调有关部门，为企业解决建设和生产经营过程中的政策性问题和其他需要解决的问题。（二）投资者要求各级行政部门解决的问题，有关部门应在规定时限内依法办理。不予办理或不能及时办理的，应书面说明有关情况。根据《林芝市“富商、安商、亲商”促民营经济高质量发展19条措施的通知》中（十一）全面优化民企投资项目审批流程。国土、住建、林草、环保等审批部门要主动服务、关口前移，以预审联审模式提前介入项目审批事项，全面推广林芝市行政审批和便民服务局、自然资源局等部门审批事项“绿色通道”经验做法，为民营企业投资提供一站式全流程服务。（十三）规范部门监督执法行为。对初次违法且危害后果轻微，并能及时改正的依法不予行政处罚。某公司在某政府落实经营用地困难的情况下，遵行“先租后买”的方法，先自行租地经营。某公司始终信赖会为其落实经营用地，使其合法经营。2.某公司在收购位于案涉土地上的“某洗涤中心”时，该洗涤中心具备案涉土地上巴宜区某局发放的营业执照和巴宜区某局批复的环评手续,该洗涤中心在案涉土地上还具备修建完善的车间厂房和员工用房。且某洗涤中心之前，该地址曾注册名为“巴宜区某洗涤中心”。3.某公司在接手案涉土地上的经营体之前，与该经营体的土地出租人达某重新续签了租赁合同。租赁合同中，土地出租人以文字形式保证自己拥有该土地的使用权和出租权，并且以赔偿损失做承诺。租赁合同中明确约定该地的出租用途为洗涤、建设厂房办公场所及宿舍用房。案涉土地上两个正规的营业执照和环评批复手续及政府规定的办理证件时须提供的租地合同。本着对政府的信赖利益原则，使某公司对该产业放心投资收购，投资金额达600,000元，并增加投资设备2,700,000元。4.在2017年至2024年长达八年的经营时间里，某公司接受过政府各相关部门的检查和指导，并未指出案涉建筑是否涉嫌违法进行查处。且疫情期间，某公司被政府选为保供单位，为隔离人员入住的酒店做消杀工作，光荣完成任务并受到政府的表彰。某公司对政府的信赖日益见增，从未减少。直至2024年3月，某政府在林芝市巴宜区建造洗涤产业园,但该园区房屋的整体构造设计不符合某公司申请的产业用地条件，某公司拒绝租用开始，某政府才对某公司原选址进行调查并作出处罚决定，其执法不具有正当性。《中华人民共和国行政诉讼法》中信赖利益保护原则被确立为一项重要的法治制度、法治原则，其核心思想在于维护公民、法人和其他组织对于行政机关行为的合理信赖。该原则强调，当个人或组织基于对行政机关合法有效的行政行为、政策或承诺的信赖而做出一定的安排和投入时,若事后因行政机关单方面的变更或撤销行为导致信赖利益受损，应当予以保护。某公司作为招商引资企业，原选址不合规问题属招商遗留问题，某政府应履行招商引资政策为某公司及时办理前期手续和场地选址事宜。二、某公司基于行政允诺，进行了经营投资。在相关政策及许可标准发生变化的情况下，某公司项目成为招商遗留问题。若某政府因客观原因在辖区内确实无法重新选址，项目无法继续推进，某政府就应对某公司的相关损失依法作出处理，避免侵害营商环境。综上所述，二被告的行政行为严重损害了某公司的合法权益。为维护自身合法权益，某公司特依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，向法院提起行政诉讼，并提出诉讼请求：1.撤销被告某局于2024年7月20日作出的《行政处罚决定书》所有处罚事项；2.撤销被告某政府于2024年11月12日作出的《行政复议决定书》复议决定；3.被告进行行政赔偿以弥补因拆除给某公司造成的损失；4.被告承担本案的诉讼费用。

　　原告某公司向本院提交了以下证据：1.《关于确认某公司为招商引资企业的通知》《西藏林芝市招商引资项目备案表》《林芝市招商引资项目准入初审表》《关于巴宜区某洗涤中心建设项目环境影响登记表的批复》；2.《买卖合同》《租地合同书》；3.《行政复议决定书》；4.《行政处罚决定书》；5.《西藏自治区非税收入电子缴款通知书》；6.《固定污染源排污登记表》《固定污染源排污登记回执》；7.《手机微信聊天记录》；8.《政府部门公示信息》；9.《中国邮政储蓄银行电子回单》。

　　被告某政府辩称，一、某政府为本案履行行政复议职责的行政复议机关，依法享有审理权。根据《中华人民共和国行政复议法》第四条、第十一条第一款、第三十条、第三十六条之规定，某政府作为某局的本级人民政府，为行政复议机关，具有受理、审查、决定行政复议的法定职责。因此,某政府依法受理某公司针对某局作出的《行政处罚决定书》不服行政复议申请，依法进行审查并作出行政复议决定，系适格的行政复议机关。二、某政府作出的《行政复议决定书》的程序合法、适用法律正确，已充分保障了某公司的权利。2024年9月9日，某公司不服《行政处罚决定书》向某政府提交《行政复议申请书》及证据资料并申请了行政复议。某政府自收到某公司行政复议申请的资料之日起在法定的五个工作日内审查并经内部审批后，于2024年9月14日依法作出《行政复议案件受理通知书》，并于当日向某公司直接送达。同时，自行政复议申请受理之日起七个工作日内依法向某局送达了《行政复议答复通知书》，并将行政复议申请书副本及相关资料发送至某局。2024年9月26日，某局在十个工作日内提交了《行政复议答复书》《证据目录》及相应的证据。某政府在依法查阅某公司和某局的有关文件和资料，就案件事实证据、适用法律、程序方面进行了审查，并结合《行政复议案件结案报告》中对案涉行政行为提出的意见，经某政府负责人的同意于2024年11月12日作出《行政复议决定书》。根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条规定，依法维持了原行政处罚决定，并于2024年11月12日分别向某公司和某局送达。根据《中华人民共和国行政复议法》第七十九条第二款规定，同时抄告某局上一级主管部门。以上受理、审查、决定均依据《中华人民共和国行政复议法》规定的程序作出，某政府作出的行政复议决定程序合法，适用法律正确。三、某局作出的《行政处罚决定书》所依据的事实认定清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，应当依法予以维持。在行政复议过程中,某政府对某局的行政处罚行为是否合法、证据是否充分、法律适用是否准确、程序是否合法等内容进行了审查。某局依法对相关事宜进行了调查、取证，并履行了《中华人民共和国行政处罚法》规定的先行告知、听证、保障陈述申辩权利、进行法制审核等程序，办案各环节送达合法。同时，依据《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》第七十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014修订）》第四十二条规定，某局作出了责令退还非法占用土地、拆除违法建筑并处以罚款的行政处罚决定。因此，其所作出的《行政处罚决定书》程序合法、适用法律正确、事实清楚，故某政府应当依法予以维持。四、针对招商引资企业的答辩意见。某公司在《行政起诉状》中声称其为招商引资企业，但招商引资并非某公司非法占地的理由。根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》，明确规定了用地的审批程序及非法占地的行政处罚，招商引资政策旨在促进地方经济发展，作为政府也将严格遵守西藏自治区、林芝市针对招商引资的相关规定。但对于招商引资企业的协调工作、绿色通道等的规定，均应当在符合法律规定情形下及依法治国的体系下进行。因此，某公司提出的招商引资相关规定，并不能成为其违反法律法规的依据，也并非依法不予行政处罚的合法依据。本次某局依法作出的《行政处罚决定书》具有充分的法律依据和事实依据。五、某公司缺乏主张信赖利益原则的法律依据。信赖利益原则的适用,需以行政机关存在明确的承诺或合法有效的行政行为为前提。某公司主张的信赖利益，基于其对招商引资政策的理解和对土地租赁合同的签订。某公司未能提供任何来自某政府及某局的明确合法允诺或行政确认。故，其信赖利益主张缺乏法律依据。信赖利益原则要求行政机关的行为具有一定的确定性和可预见性。某公司在长达多年经营期间，多次申请企业经营用地均未得到批准，且并未进行任何形式的行政允诺和承诺。某公司在未取得合法用地手续的情况下,擅自占地进行经营活动，显然违反了法律法规，不应受到信赖利益原则的保护。六、某公司要求某政府进行行政赔偿以弥补因拆除造成的损失，但其违法行为本身是导致损失的根本原因，其请求不符合国家赔偿的法定条件。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，因公民、法人或者其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。故，某公司要求行政赔偿的请求，缺乏法律依据。某政府和某局的行政复议、行政处罚行为均在法律授权范围内进行，并未对某公司造成不当损害。某公司主张的损失系其自身违法行为所致，与某政府和某局的行政行为无因果关系。另，某公司于2016年入驻林芝市时，政府已明确告知其需依法取得用地手续，并提供了必要的指导和支持。某公司在长达多年时间里未能取得合法用地手续，责任在于其自身。政府已尽到了协助义务，不存在因行政不作为或行政乱作为导致某公司损失的情况，故本次赔偿的诉求并没有法律和事实依据。综上，某局作出《行政处罚决定书》及某政府作出的《行政复议决定书》的认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确，请法院予以维持，驳回某公司的全部诉讼请求。

　　被告某政府向本院提交了以下证据、依据：1.《行政复议受理审批表》《行政复议申请告知书》《行政复议申请书》；2.《行政复议公文呈批用纸》《行政复议案件受理报告》《行政复议案件受理通知书》《行政复议案件答复通知书》《行政复议文书送达回证》；3.《行政复议答复通知书》《统一社会信用代码证书》《证据目录及证据》；4.《行政复议调查询问笔录（一）》；5.《行政复议结案审批表》《行政复议案件结案报告》；6.《行政复议公文呈批用纸》；7.《行政复议决定书》；8.《行政复议决定抄送函》；9.《行政复议文书送达回证》；10.某局作出行政处罚决定的证据材料。

　　被告某局辩称，一、某局作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分。2024年3月4日，某局接收关于某公司非法占用土地线索。经实地调查了解，某公司现使用经营场所系2017年7月租用村民土地，地面构建筑物玻璃房、挡雨棚为2022年中旬自建，两处厂房系原有建筑购买所得。经现场教育引导,某公司负责人表示前期已在经开区购置土地一处，不动产权证已办理完成，承诺待年底经开区新厂房修建完成便立即开展现有场所搬离、拆除整改工作。2024年3月14日，某局依法向某公司下达《责令停止违法行为通知书》。2024年3月18日，某局将某公司违法用地线索抄送至林芝市某分局及某某局。2024年3月19日，某局会同某某局再次前往实地对某公司进行教育引导，要求进一步加快整改搬离工作进度。2024年3月26日，由某某局牵头，联合相关部门前往实地核查并按照相关部门职能划分开展相关工作。2024年3月22日，某局就该线索正式启动立案程序。经实地现场勘查，违法占用有林地1,691.22平方米（2018年国土变更调查数据库成果-根据《自然资源违法行为立案查处工作规程》判定违法用地占用地类要求，按照违法用地发生时最新或者上一年度数据库进行地类判定）。因该线索涉及擅自改变林地用途，根据《中华人民共和国森林法》第七十三条规定，某局于2024年3月26日将该线索移交至某局进行核实处置,后该局反馈无法追溯至违法行为发生时的林地资源“一张图”数据，加之国土三调数据为统一底板的原因，该线索用地不涉及林地、草地、保护区。故某公司未经批准非法占用土地修建房屋的行为事实认定清楚、证据确实充分。二、某局作出的《行政处罚决定书》适用法律正确。针对某公司的违法事实，根据《中华人民共和国土地管理法（2019年修正）》第七十七条规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”。《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014修订）》第四十二条规定“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的相关规定,对某公司未经批准非法占用林芝市巴宜区土地修建房屋行为处以行政处罚，且某局作出的处罚决定与某公司的违法事实相一致。三、某局作出的《行政处罚决定书》处罚适当。某局针对某公司未经批准非法占用林芝市巴宜区土地修建房屋行为处以行政处罚。因该行为发生于2017年，某局进行了综合考虑该违法事实、性质、情节、社会危害程度等因素，追溯历史遗留原因，对本案适用《国土资源部关于查处土地违法行为如何适用<土地管理法>有关问题的通知（国土资发（1999）87号）》第一条第三款“根据原土地管理法和新法的规定，均构成土地违法行为的，适用处罚较轻的法律”原则，对某公司作出了行政处罚。现某公司认为某局作出的《行政处罚决定书》处罚过当。某局对本案件违法事实、性质、情节、社会危害程度等因素进行了综合考虑，并根据《国土资源部关于查处土地违法行为如何适用<土地管理法>有关问题的通知》规定，适用处罚较轻的法律，已对原告的违法行为处以较轻的处罚。综上所述，某局依法作出的《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据确凿，适用法律依据正确，符合法律程序，恳请驳回原告的全部诉讼请求,并判决其承担本案全部诉讼费用。

　　被告某局向本院提交了以下证据、依据：1.《违法线索登记表》《举报信》《无名材料》《请示书》《手机微信聊天记录》《租地合同书》《买卖合同》《不动产权证书》《敬某某身份证复印件》《法律文书送达回证》；2.《责令停止违法行为通知书》《文书送达回证》；3.《关于移送某公司涉嫌存在安全隐患线索的函》《法律文书送达回证》；4.《关于移送某公司涉嫌存在生态环境污染线索的函》；5.《立案呈批表》《文书送达回证》；6.《接受调查通知书》《手机照片》；7.《现场勘测笔录》《某公司位置关系示意图》《手机照片》《某公司土地利用现状图》《某公司未占用永久基本农田示意图》《巴宜区建设用地管制区分区图（局部）--某公司》《某公司坐标册-2000国家大地坐标系》；8.《线索移交函》《线索移交函的复函》；9.《关于“某公司与西藏林业自然保护区、森林公园、湿地公园和2021年林草生态综合监测数据位置关系”的咨询报告相关材料》；10.《关于征求某公司未经批准非法占用土地修建厂房法律意见的函》《关于就能否对某公司责令停产停业相关事宜的意见书》；11.《违法线索移送函》《某公司土地利用现状图》《文书送达回证》《违法线索移送函的回复》；12.《询问笔录（达某）》《调查笔录（敬某某）》；13.《某局2024年第六次党组会议纪要》；14.《关于提供某公司未经批准非法占用土地修建厂房行政执法案件法律分析的函》；15.《关于就4.12-某案法律意见咨询相关事宜的意见书》；16.《关于某局作为某厂案件行政执法主体是否适格的请示》；17.《林芝市巴宜区某公司说明》；18.《关于调取巴宜区某洗涤中心及曹某某名下公司信息的函》《个体基本注册信息》《询问笔录（曹某某）》；19.《林芝市某局关于核实处置违法线索的通知》《线索移交函》；20.《关于某公司涉嫌违法用地线索核查处置情况的报告》《关于某公司未经批准非法占用八一镇土地修建房屋违法案件的调查报告》；21.《违法案件审理记录》；22.《巴宜区某某局关于调取某公司占地面积的函》；23.《关于某公司未经批准非法占用土地自然资源违法案件重大行政执法决定法制审核申请》《法律意见书》；24.《违法案件处理决定呈批表》；25.《法律文书送达回证》《手机微信聊天记录》；26.《行政处罚告知书》；27.《行政处罚听证告知书》《送达回证》；28.《关于某公司涉嫌违法用地线索核查处置情况的报告》；29.《行政处罚听证申请书》及听证举证材料、《法律文书送达回证》；30.《听证通知书》《手机照片》；31.《听证参加人员签到表》《听证笔录》；32.《延长行政处罚决定期限审批表》；33.《关于2024-002某公司非法占地案件处置工作专题会议纪要》；34.《关于出具没收违法所得事项相关问题法律意见书的函》；35.《法律意见书》；36.《询问笔录（格列）》；37.《行政处罚决定书》《法律文书送达回证》；38.《行政复议答复通知书》《行政复议申请书》及相关申请材料；39.《申请》；40.《关于某公司涉嫌违法用地线索核查处置情况的报告（2024年8月23日）》《关于某公司涉嫌违法用地线索核查处置情况的报告（2024年9月23日）》；41.《行政复议终止决定书》《行政复议答复通知书》《行政复议申请书》及相关申请材料；42.《行政执法证》；43.《关于某公司涉嫌违法用地线索核查处置情况的报告（2024年10月21日）》；44.《行政复议决定书》；45.《关于某公司涉嫌违法用地线索核查处置情况的报告（2024年11月19日）》；46.《国土资源部关于查处土地违法行为如何适用<土地管理法>有关问题的通知（国土资发〔1999〕87号）》《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》《中华人民共和国土地管理法实施条例（2021修订）》。

　　经庭审质证，某公司对某政府提供的证据意见如下：1.某公司对于第1-9组证据真实性、合法性、关联性予以认可；2.对于第10组证据中《审理记录》，某公司不予认可，其认为该组证据中记录的违法行为发生地并非某公司的地址；对于《参会人员》，某公司不予认可，其认为参会人员姓名存在问题；对于《听证笔录》，某公司不予认可，其认为该组证据未如实记录；对于《征求法律意见函》，某公司不予认可，其认为该组证据载明不能作为证据使用；对于《线索移交函》，某公司不予认可，其认为某局认定某公司存在其他违法行为并移交其他行政机关无事实和法律依据；对于《办案人员执法证》，某公司不予认可，其认为该组证据中次某、洛某并未实际参与执法。

　　经庭审质证，被告某局对被告某政府提供的证据均予以认可。

　　经庭审质证，某公司对某局提供的证据意见如下：对于《举报信》，某公司不予认可，其认为其中包含举报他人的内容；对于《法律意见书》，某公司不予认可，其认为该组证据载明不作为证据使用；对于《审理记录》，某公司不予认可，其认为该组证据中记录的违法行为发生地并非原告公司的地址；对于《参会人员》，某公司不予认可，其认为参会人员姓名存在问题；对于《听证笔录》，某公司不予认可，其认为该组证据未如实记录；对于《线索移交函》，某公司不予认可，其认为某局认定某公司存在其他违法行为并移交其他行政机关无事实和法律依据；对于《办案人员执法证》，某某公司不予认可，其认为该组证据中次某、洛某并未实际参与执法。

　　经庭审质证，某政府对某局提供的证据均予以认可。

　　经庭审质证，某政府对某公司提供的证据意见如下：对于《行政复议决定书》《行政处罚决定书》的真实性、合法性、关联性予以认可，但对于证明目的不予认可；对于其他证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。

　　经庭审质证，某局对某公司提供的证据意见如下：对于《行政复议决定书》《行政处罚决定书》《买卖合同》的真实性、合法性、关联性予以认可，但对于证明目的不予认可；对于《关于某洗涤中心建设项目环境影响登记表的批复》的真实性、合法性予以认可，但认为与本案不存在关联性，且对证明目的不予认可；对于其他证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可。

　　本院对上述证据认证如下：对原、被告双方提供且均无异议的证据，本院予以采信；对各方提供的其余证据，均来源合法、能反映案件真实情况、与待证事实相关联，来源和形式均符合法律规定，故本院予以采信并在卷佐证。

　　经审理查明，2024年3月，某局接到举报称某公司非法占用土地。2024年3月14日，某局向某公司发出《责令停止违法行为通知书》并送达某公司，其中载明因某公司未经批准非法占用土地在公众村修建洗涤厂的行为，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定，现责令某公司收到通知书之日起七日内予以整改，退还非法占用土地，限期拆除在非法占用土地上新建的建筑和设施，恢复土地原状。逾期不改正，将依法追究法律责任。2024年3月18日，某局向林芝市巴宜区某局移送某公司涉嫌存在安全隐患线索，向林芝市某分局移送某公司涉嫌存在生态环境污染线索。2024年3月22日，因某公司未进行整改，某局予以立案并向某公司发出《接受调查通知书》，载明因某公司涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，于2024年3月27日携带材料接受调查。同日，某局及某公司法定代表人敬某某一同前往案涉违法地进行现场勘测。某局委托四川某咨询有限公司制作土地利用现状图确认某公司占地面积为1,691.22平方米。2024年3月26日，某局向林芝市巴宜区某局出具《线索移交函》，载明某公司所占用土地经现场勘查地类属林地，现根据部门职能划分将相关线索移交。同日，林芝市巴宜区某原局回复并附《关于“某公司与西藏林业自然保护区、森林公园、湿地公园和2021年林草生态综合监测数据位置关系”的咨询报告》，确认某公司用地范围不涉及林地、草地、保护区。2024年4月3日，某局向泰和泰（拉萨）律师事务所出具《关于征求某公司未经批准非法占用土地修建厂房法律意见的函》。2024年4月4日，泰和泰（拉萨）律师事务所回复《关于就能否对亩公司责令停产停业相关事宜的意见书》。2024年4月7日，某局以某公司经营场所用地未办理用地审批手续，且构建筑物未办理规划、动工审批手续，涉嫌违法用地、违章建筑，生产工作存在较大安全隐患，且涉嫌违反《中华人民共和国产品质量法》为由向林芝市巴宜区某局移送违法线索，同时以某公司涉嫌违法占用林地、违章建筑，且某公司的行为违反《中华人民共和国森林法》第七十三条为由向林芝市巴宜区亩局移送违法线索。2024年4月7日，林芝市巴宜区某局回复依据“三调数据”该公司用地范围不涉及林地、草地、保护区。2024年4月9日，某局询问达某、某公司法定代表人敬某某并制作笔录。2024年4月10日，某局确认由泰和泰（拉萨）律师事务所提供法律咨询服务。2024年4月12日，某局向泰和泰（拉萨）律师事务所出具《关于提供西藏某公司未经批准非法占用土地修建厂房行政执法案件法律分析的函》。同日，泰和泰（拉萨）律师事务所出具《关于就4.12-某案法律意见咨询相关事宜的意见书》。2024年4月15日，某局向林芝市自然资源局出具《关于巴宜某局作为某洗涤厂案件行政执法主体是否适格的请示》。2024年4月24日，某局向林芝市巴宜某局调取巴宜区八一镇某洗涤中心及曹某名下公司信息。2024年4月25日，某局询问曹某并制作笔录。2024年4月26日，某局向某局发函要求其结合自身监管职责及时开展调查核实工作。同日，某局作出《关于某公司涉嫌违法用地线索核查处置情况的报告》。后某局制作《关于某公司未经批准占用八一镇土地修建房屋违法案件的调查报告》。2024年5月11日，某局对案件进行讨论并制作《违法案件审理记录》，并向泰和泰（拉萨）律师事务所提交《关于某公司未经批准非法占用土地自然资源违法案件重大行政执法决定法制审核申请》。2024年5月13日，泰和泰（拉萨）律师事务所出具法律意见书。2024年5月17日，某局将案涉违法案件处理决定呈报审批。2024年5月20日，某局作出《行政处罚告知书》并通过手机微信送达某公司法定代表人敬某某，载明拟对你单位处罚如下“1.责令退还非法占用土地1,691.22平方米（2.54亩）；2.对违反土地利用总体规划擅自将1,691.22平方米（2.54亩）农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.非法占用土地1,691.22平方米（2.54亩）处以每平方20元罚款，拟罚款为33,824.4元”。同日，某局作出《行政处罚听证告知书》，告知某公司可在接到告知书之日起五个工作日内提出听证申请。2024年5月20日，某公司提交《行政处罚听证申请书》。2024年5月21日，某局制作《关于某公司涉嫌违法用地线索核查处置情况的报告》。2024年5月30日，某局作出《听证通知书》并送达某公司。2024年6月12日，召开听证会并制作听证笔录。2024年6月13日，某局以案情复杂，决定延长办理期限三十日。2024年6月24日，某局召开《关于2024-002某公司非法占地案件处置工作专题会议》。2024年7月19日，某局询问格某案涉土地原貌并制作笔录。2024年7月20日，某局作出《行政处罚决定书》并送达某公司法定代表人敬某某，载明“1.责令退还非法占用土地1,691.22平方米（2.54亩）；2.对违反土地利用总体规划擅自将1,691.22平方米（2.54亩）农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.非法占用土地1,691.22平方米（2.54亩）处以每平方20元罚款，拟罚款为33,824.4元”，并告知某公司享有行政复议及行政诉讼的权利。2024年8月2日，某公司向某局申请延期缴纳罚款。2024年9月9日，某公司向某政府申请行政复议，某政府于2024年9月14日受理并向某公司发出《行政复议案件受理通知书》。同日，某政府向某局发出《行政复议答复通知书》，载明某局自收到行政复议申请书副本之日起10日内提交书面答复并提交作出该具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2024年9月26日，某局提交书面答复意见并提交相关证据。2024年11月7日，某政府制作《行政复议案件结案报告》。2024年11月11日，某政府审批结案。2024年11月12日，某政府作出《行政复议决定书》，决定维持行政处罚决定并送达某公司及某局，同时抄送林芝市自然资源局。后某公司不服行政处罚决定书及行政复议决定书向本院提起诉讼。

　　另查明，2024年5月13日，林芝市巴宜区某局向某局出具《关于调取西藏某公司占地面积的函》，请求调取某公司占地面积数据。某局分别于2024年8月23日、9月23日、10月21日、11月19日向林芝市某局出具《关于某公司涉嫌违法用地线索核查处置情况的报告》。

　　再查明，某局对案涉土地出租方达某作出行政处罚决定，后其不服该行政处罚决定向被告某政府申请行政复议。行政复议期间因其撤回申请，某政府作出《行政复议终止决定书》。

　　本院认为，本案的争议焦点问题为：1.关于被告是否具有法定职权的问题；2.关于被诉行政行为程序是否合法的问题；3.关于被诉行政行为适用法律是否正确的问题；4.关于某公司要求行政赔偿是否应予以支持的问题。对此，本院查明、分析并予以认定。

　　一、关于被告是否具有法定职权的问题。

　　本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。《自然资源行政处罚办法》第二条规定“县级以上自然资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反自然资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法”。某局作为自然资源主管部门，依法有权对案涉土地进行监督检查，并依法作出相应行政处罚的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议”的规定，某公司向某政府申请行政复议，某政府具有受理案涉行政处罚决定的行政复议申请并作出行政复议决定的法定职责。

　　二、关于被诉行政行为程序是否合法的问题。

　　本院认为，关于某局作出被诉行政行为程序是否合法问题。首先，本案属于《中华人民共和国行政处罚法》第五十八条规定，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核的情形。该法明确规定法制审核的主体系从事行政处罚决定法制审核的人员，但某局将法制审核交由泰和泰（拉萨）律师事务所完成，律师事务所仅系出具法律建议或意见，故不符合法律规定。其次，虽某局于2024年5月17日审批行政处罚决定，但其中并未确定罚款的具体金额。且在案证据无法证实某局召开听证会后，经行政机关负责人审查后作出最终行政处罚决定，故不符合法律规定。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，某局作出行政处罚决定程序轻微违法，但对原告的实体权利不产生实际影响，故本院确认违法，但不撤销行政行为。

　　关于某政府作出行政行为程序是否合法的问题。某政府收到某公司的行政复议申请后，在法定期限内进行立案审查，并向某局送达行政复议申请书副本，某局在收到副本后在法定期限内提出书面答复并提交其作出具体行政行为的证据、依据，后某政府告知某公司及某局权利义务后进行调查询问，且在法定期限内经某政府负责人同意后作出行政复议决定，故某政府作出行政复议决定程序，符合法律规定。

　　三、关于被诉行政行为适用法律是否正确的问题。

　　本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法（2019年修正）》第四条规定“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”。首先，某公司主张其租赁案涉土地之前，该土地已建成规模化的洗涤厂，其并非改变土地性质的行为主体，行政处罚决定适用法律错误。在案证据证实某公司从案外人处受让洗涤中心并与达某签订《租地合同书》，约定租赁期限十五年，租赁期限内某公司在原有建筑物的基础上新建玻璃房及厂房。案涉土地的土地使用性质应以土地管理部门登记为依据，案涉土地在某公司承租前是否已完成规模化的建设，不影响某公司违法占用土地的定性，某公司的该主张不能成立，本院不予采纳。其次，根据《中华人民共和国土地管理法（2019年修正）》第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。在案证据相互印证足以证实某公司未取得合法用地批准文件，亦未办理用地批准手续，擅自占用案涉土地用于洗涤厂经营并建设玻璃房和厂房。再次，某公司主张某局所出具的行政处罚决定不符合信赖利益原则，违反了诚实信用的法律原则，辜负了某公司对公权力的信任。虽某公司提供的证据证实其被列为招商引资企业，但某局作为国土资源行政主管部门，依照土地管理法律法规对某公司的违法占地行为进行行政处罚，是履行行政管理职责。某公司提供的证据不能等同于土地行政主管部门建设用地审批手续，也不能作为其突破法律规定未经批准使用土地的合理理由，故某公司的该理由不成立，本院不予采纳。

　　根据《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014年修订）》第四十二条规定“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”。《中华人民共和国土地管理法实施条例（2021年修订）》第五十七条规定“依照《土地管理法》第七十七条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米100元以上1000元以下”。同时根据<国土资源部关于查处土地违法行为如何适用《土地管理法》有关问题的通知>规定“一、新法实施前发生的土地违法行为，依照下列原则处理：3、根据原土地管理法和新法的规定，均构成土地违法行为的，适用处罚较轻的法律”。某公司占用土地的行为发生于2017年7月，根据原土地管理法和新法的规定，均构成土地违法行为。某局对某公司按每平方米20元处以罚款的决定，符合法律规定。

　　根据《中华人民共和国土地管理法（2019年修正）》第八十三条规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉”。故某公司对责令限期拆除的行政处罚决定不服，应在接到该行政处罚决定书之日起十五日内向法院起诉。某公司于2024年7月20日收到行政处罚决定书后，于2024年11月27日向法院起诉，已超过法定起诉期限。虽某公司的起诉超过法定期限，但二被告未提出异议，且本院经审理认为某局作出责令限期拆除的行政处罚决定，符合法律规定。综上，某局作出行政处罚决定及某政府作出维持行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律准确。

　　四、关于某公司要求行政赔偿是否应予以支持问题。

　　本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十三条规定“行政行为未被确认为违法，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当视为提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼”。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，法院在确认行政行为违法案件中一并解决行政赔偿问题，同时赋予原告在请求行政行为违法案件中一并解决行政赔偿问题的权利。故在本案中一并解决行政赔偿问题，符合法律规定。但从行政诉讼的体系设置考虑，该条款的适用仍需符合相关条件。某公司应明确提出行政赔偿请求，并举证证明其主张的损失赔偿，以便于本院按照行政赔偿的法定要件、范围和标准进行审查，确认其有无损失以及确认相应的赔偿责任，但某公司提供的证据均无法证实被诉行政行为对其造成损害，故对于原告的该诉讼主张，本院不予支持。

　　综上所述，某局作出《行政处罚决定书》，某政府作出的《行政复议决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，处罚内容具体明确且幅度适当。虽某局作出行政处罚决定程序轻微违法，但对原告的权利不产生实际影响，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”，故二被告的抗辩理由成立，本院予以采纳。原告请求撤销某局作出的行政处罚决定书及某政府作出的行政复议决定书的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十六条规定，判决如下：

　　一、确认被告林芝市巴宜某局作出的《行政处罚决定书（编号：XXXX》违法；

　　二、驳回原告某公司的全部诉讼请求。

　　案件受理费50元，由被告某局负担25元，原告西藏某公司负担25元。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西藏自治区林芝市中级人民法院。

　　审 判 长　宋筱芳

　　审 判 员　刘淑云

　　审 判 员　谢欣玫

　　二〇二五年五月六日

　　法官助理　 玉 珍

　　书 记 员　谢亚楠

　　附相关法律条文：

　　《中华人民共和国行政诉讼法（2017）》

　　第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

　　第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

　　（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

　　（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

　　行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

　　（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

　　（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

　　（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

　　《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》

　　第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：

　　（一）处理期限轻微违法；

　　（二）通知、送达等程序轻微违法；

　　（三）其他程序轻微违法的情形。

　　来源：行政法实务