仅一名副局长参加讨论，其他人员均非行政机关负责人，可视为处罚案件未经集体讨论裁判要点

　　重大行政处罚案件，即情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的案件，应当由行政机关首长召集行政机关的负责人集体讨论，作出决定。法律这样规定是表明对重大行政处罚案件的处理持极为慎重的态度，行政机关依照法定程序处理重大行政处罚案件，能够既保障行政机关依法行政，又能更好地保护公民、法人或者其他组织的合法权益。虽然《中华人民共和国行政处罚法》没有对参与集体讨论的行政机关负责人的身份职务作出具体规定，但可以参考行政诉讼司法解释及《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》对行政机关负责人的具体规定。负责人集体讨论可能会对处罚结论造成直接影响，不同的主体进行讨论，讨论出的处罚结果可能不同，处罚结果的不同势必会对当事人的权利义务产生影响。因此，《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》才明确规定，下级行政机关的负责人不能等同于行政机关负责人。本案中，被诉行政处罚决定涉及的违法行为情节复杂，属于重大行政处罚案件，依法应当由行政机关负责人进行集体讨论后作出决定，而行政机关虽然在作出行政处罚决定前进行了讨论（会审），但参加案件讨论（会审）的人员中属于单位负责人的仅有一名副局长，其他人员均不属于行政机关负责人的范畴，可视为本案未经集体讨论。行政机关在未经行政机关负责人集体讨论的情况下案涉行政处罚决定，违反法定程序，依法应予撤销。

　　裁判文书

　　兰州铁路运输中级法院

　　行  政  判  决  书

　　（2024）甘71行终110号

　　上诉人（原审被告）兰某组织。

　　被上诉人（原审原告）金某公司。

　　原审第三人兰某公司。

　　上诉人兰某组织（以下简称新区资源局）因被上诉人金某公司（以下简称金寨鑫宝公司）诉上诉人新区资源局、原审第三人兰某公司（以下简称新区文创园）责令限期拆除一案，不服兰州铁路运输法院（2024）甘7101行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院于2024年10月15日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

　　原审法院经审理查明：2016年8月10日，新区资源局与新区文创园签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同编号甘让（兰新〔2016〕023号）。2020年12月15日，金寨鑫宝公司（乙方）与（甲方）新区文创园、浙江清风原生文化有限公司（以下简称浙江清风公司）签订《兰州新区长城旅游文创园委托经营框架协议》（以下简称框架协议）一份，同年12月31日又签订了《兰州新区长城旅游文创园委托经营框架协议补充协议》（以下简称补充协议），约定了2021年1月1日起甲方将其位于兰州新区境内的长城旅游文创园的物业整体委托乙方经营和管理，经营期限十年，除存在损害甲方利益的情形外甲方不得单方终止委托等条款。上述协议签订后，金寨鑫宝公司入驻园区进行物业管理及运营。2021年7月，因新区文创园拖欠税款，税务部门强制停止了园区长城西部影视城门票印制税务票号段，致门票无法印制，不能正常运营。2023年8月23日，浙江清风公司向金寨鑫宝公司发出《合同终止通知函》，提出终止合同。金寨鑫宝公司分别于2023年8月25日、8月28日发出回复函，要求新区文创园、浙江清风公司按照相关政府行政部门的通知立即进行整改，保证正常合法的运营投资环境，履行合同义务。后金寨鑫宝公司以新区文创园和浙江清风公司为被告向安徽省金寨县人民法院提起民事诉讼，请求：1.认定签订的框架协议及补充协议合法有效，应继续履行；2.按合同约定承担违约责任。安徽省金寨县人民法院2023年9月21日以委托合同纠纷立案，依法适用简易程序，于2023年12月15日作出（2023）皖1524民初4473号民事判决书，判决：一、金寨鑫宝公司与新区文创园、浙江清风公司签订的框架协议及其补充协议合法有效，在按照政府行政管理部门要求整改后继续履行；二、驳回金寨鑫宝公司的其他诉讼请求。2023年6月25日，新区资源局以“兰新自然受〔2023〕19号”受理案件登记表以新区文创园、金寨鑫宝公司在未依法取得建设工程规划许可证的情况下，擅自于2021年开始在兰州新区经一路以东、纬七路以南、经二路以西、南绕城以北区域修建东大门建筑物4处涉嫌违法。已涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条之规定，建议予以受理，实地核查。2023年8月16日，新区资源局分管领导及局长在立案审批表签字。经过调查取证，现场勘测，金寨鑫宝公司及新区文创园以委托经营的合作方式，在未依法取得建设工程规划许可证的情况下，擅自于2021年开始在兰州新区经一路以东、纬七路以南、经二路以西、南绕城以北区域内1160.34平方米土地上，违法修建东大门建筑物4处，建筑面积共1160.34平方米，该行为违反了《城乡规划法》第四十条之规定。新区资源局于2023年12月25日、12月4日依法向金寨鑫宝公司及新区文创园进行了处罚和听证告知，金寨鑫宝公司于2023年12月8日向新区资源局提交《申辩意见》，申辩意见未采纳，未提出申请听证。2023年11月29日，新区资源局作出行政处罚告知书和听证告知书向金寨鑫宝公司及新区文创园送达，行政处罚告知书和听证告知书由金寨鑫宝公司工作人员签收。2023年12月1日，金寨鑫宝公司向新区资源局提交申辩意见。2023年12月11日经过法制审核，2024年1月10日新区资源局对违法建设案进行讨论审理，新区资源局根据《城乡规划法》第六十四条之规定于2024年1月15日作出兰新自然罚〔2023〕19号行政处罚决定书（以下简称19号处罚决定）：拆除东大门建筑物4处，总面积1160.34平方米。行政处罚履行方式和期限：自收到本处罚决定书之日起15日内自行履行。2024年1月29日，金寨鑫宝公司向新区资源局递交“再次申辩意见”。2024年3月27日，新区资源局向金寨鑫宝公司送达兰新自然（中）催〔2024〕1号《履行行政处罚决定催告书》。另查明，2023年8月17日，新区资源局作出编号为兰新自然资源（中）调〔2023〕30号接受调查通知书和编号为兰新自然资源（中）停〔2023〕30号责令停止违法行为通知书，并向新区文创园送达。2023年8月18日，新区资源局作出编号为兰新自然资源（中）调〔2023〕34号接受调查通知书和编号为兰新自然资源（中）停〔2023〕34号责令停止违法行为通知书，受送达人为金寨鑫宝公司兰州分公司，因未能直接送达，新区资源局在送达回证备注栏中予以说明。新区资源局将接受调查通知书及责令停止违法行为通知书张贴于建筑物上。2023年8月31日，新区文创园代理人及金寨鑫宝公司法定代表人与新区资源局在现场对涉嫌违法建筑物进行指认，并拍摄照片。2023年9月15日至18日，新区资源局向行政机关负责人报告并经批准，2023年9月19日，因新区文创园未取得建设工程规划许可证建设文创园项目的行为涉嫌违反了《城乡规划法》第四十条第一款之规定，新区资源局根据《城乡规划法》第六十八条之规定，对新区文创园作出兰新自然资源（中）封〔2023〕30号行政强制措施决定书，强制措施期限为30日。

　　原审法院认为，本案的争议焦点为行政处罚决定是否符合法律规定。《城乡规划法》第十一条规定：“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”该法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，新区资源局作为新区管委会的城乡规划主管部门，具有对本行政区域内城乡规划的实施情况进行监督检查并对违反该法规定的行为进行行政处罚。新区资源局作为新区管委会的城乡规划主管部门，对新区辖区内违反城乡规划法律、法规的行为，具有进行监督检查、作出相应处罚的法定职责。根据《城乡规划法》第六十四条的规定，结合本案，金寨鑫宝公司在兰州新区经一路以东、纬七路以南、经二路以西、南绕城以北区域修建东大门建筑物4处，该建筑位于城市规划区内，且并未取得《建设工程规划许可证》，金寨鑫宝公司的行为违反了《城乡规划法》第四十条的规定，依法应当承担法律责任。

　　关于金寨鑫宝公司主张其在期限内向新区资源局提出听证申请，新区资源局未举行听证程序显属程序违法的问题，因金寨鑫宝公司未能提供有效证据予以佐证其提出听证申请，故对金寨鑫宝公司该主张不予支持。

　　根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第二十七条的规定，行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。本案中，新区资源局2023年9月19日，作出兰新自然资源（中）封〔2023〕30号行政强制措施决定，2024年1月15日作出案涉19号处罚决定，明显不符合法律规定。

　　《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第五十七条规定：“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不予行政处罚；（四）违法行为涉嫌犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”第六十五条规定：“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定。”本案中，根据新区资源局提供的证据，2023年11月29日，新区资源局作出行政处罚告知书和听证告知书向金寨鑫宝公司及新区文创园送达，行政处罚告知书和听证告知书由金寨鑫宝公司工作人员签收。2023年12月1日，金寨鑫宝公司向新区资源局提交申辩意见，未提出听证要求。新区资源局于2024年1月10日开会对金寨鑫宝公司违法建设案进行审理（讨论），并记录为《违法案件审理记录》，该案件审理（讨论）是在金寨鑫宝公司提交《申辩书》后进行案件集体讨论。重大行政处罚案件，即情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的案件，应当由行政机关首长召集行政机关的负责人集体讨论，作出决定。法律这样规定是表明对重大行政处罚案件的处理持极为慎重的态度，行政机关依照法定程序处理重大行政处罚案件，能够既保障行政机关依法行政，又能维护公民、法人或者其他组织的合法权益。结合本案，新区资源局作出的19号处罚决定涉及：拆除东大门建筑物4处，总面积1160.34平方米。建筑物面积及范围较大，属于情节复杂且重大的行政处罚案件。新区资源局于2024年1月10日对金寨鑫宝公司违法建设案进行审理（讨论），并记录为《违法案件审理记录》，该记录新区资源局副局长为主持人，其余人员为中川园区工作人员、新区资源局监察科人员、案件办理人员。参会人员除主持人外，均不属于新区资源局行政机关负责人，不符合法律规定集体讨论的要求，故新区资源局的行政行为违反了《行政处罚法》规定的对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定的法定程序，应予撤销。综上，新区资源局作出的19号处罚决定违反了关于行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在规定的期限内作出处理决定，以及对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定的法定程序，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项之规定，判决撤销新区资源局作出的19号处罚决定。

　　新区资源局上诉称，一、被上诉人未经规划主管部门批准违法建设的事实清楚，上诉人作出的19号处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，符合法律规定。2021年1至6月，被上诉人未经规划主管部门批准，擅自在兰州新区长城旅游文创园项目东大门处建设4处建筑物。经现场勘测，东大门4处建筑物建筑面积为1160.34平方米。经被上诉人法定代表人和原审第三人委托代理人现场答复指认，并经兰州新区长城旅游文创园项目相关承租经营户现场确认，东大门4处建筑物系被上诉人在取得原审第三人同意的情况下，授意其分公司擅自违法建设，原审第三人构成共同违法。2023年11月29日，上诉人作出《行政处罚告知和听证告知书》，并向被上诉人及原审第三人送达。2023年12月8日，被上诉人及原审第三人提出书面申辩意见，承认违法建设的事实，但认为上诉人作出的19号处罚决定事实不清，适用法律错误。上诉人经审查不予采纳其申辩意见。经法制审核和案件讨论，上诉人作出19号处罚决定，该处罚决定认定事实清楚，证据充分，符合法律规定。二、上诉人作出行政处罚前，依法进行了重大行政处罚案件集体讨论程序，即使讨论人员身份不完全符合法律规定，也属于轻微程序瑕疵，并不影响对被上诉人违法行为的认定及处罚结果，上诉人作出的行政处罚决定不应直接被撤销。上诉请求：1.撤销兰州铁路运输法院作出的（2024）甘7101行初134号行政判决；2.改判驳回被上诉人金寨鑫宝公司的诉讼请求。

　　金寨鑫宝公司辩称，一、新区资源局作出19号处罚决定适用法律法规错误。新区资源局依据《甘肃省城乡规划条例》第四十五条的规定，对被上诉人作出限期拆除的处罚决定，而被上诉人的建设项目并未违反城乡规划，且未对城市、县城、镇的空间布局、防灾能力、交通能力、环境质量形成重大影响。二、新区资源局作出的19号处罚决定违反法定程序。1.被上诉人在告知期限内向新区资源局提出听证申请，2023年12月22日，《兰州商务和文化旅游局（兰州新区综合保税区管理委员会）关于张政信访事项的处理意见书》中明确提及：金寨鑫宝公司已要求听证，目前新区资源局正在按照程序依法组织听证。而新区资源局在行政处罚决定中却提及被上诉人未提出听证申请，新区资源局未举行听证，程序违法，应予撤销。2.新区资源局集体讨论程序不符合法律规定，违反法定程序，应予撤销。三、新区资源局作出的行政处罚明显不当。被上诉人与原审第三人多次到上诉人处申请办理建设工程规划许可证，而兰州新区管委会与上诉人均答复称案涉项目在规划许可范围内，先建设后补办手续。自建设起至开园运营数年期间，上诉人未对被上诉人的建设行为进行行政处罚，反而对该项目大力宣传，并在政府工作报告及十三五规划纲要中予以强调。2023年8月18日，上诉人却突然向被上诉人下发责令停止建设通知书。2023年9月19日，在没有任何通知及手续的情况下，上诉人直接查封案涉全部建筑物、构筑物。被上诉人依法申请听证，上诉人不予理会却径直作出19号处罚决定，该处罚决定明显违反信赖利益保护原则，应当予以撤销。请求：驳回上诉，维持原判。

　　原审第三人新区文创园经依法通知未参加本案询问，也未向本院提交书面陈述意见。

　　本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但

　　一审认定的“2024年3月27日，被告新区资源局向原告金寨鑫宝公司送达兰新自然（中）催〔2024〕1号《履行行政处罚决定催告书》”事实不当，应认定为：2024年2月26日，新区资源局作出兰新自然（中）催〔2024〕1号《履行行政处罚决定催告书》，并于2024年2月27日向金寨鑫宝公司送达。2024年3月26日，新区资源局作出兰新自然催〔2024〕2号《履行行政处罚决定催告书》，并于2024年3月27日向金寨鑫宝公司送达。

　　本院另查明，新区资源局于2023年11月16日作出《延长行政处罚决定期限审批表》，该延期审批表载明的延期理由为：“该案自8月16日立案查处以来，由于时间跨度长、案情特别复杂重大、违法当事人拒不配合、调查取证困难等原因，不能在规定期限内作出处罚决定，现申请延期2个月作出处罚决定。”承办机构负责人与自然资源主管部门负责人在该延期审批表上签字同意。2024年1月10日，新区资源局就新区文创园、金寨鑫宝公司〔2023〕19号违法建设案进行了审理，形成《违法案件审理记录》（以下简称《审理记录》），审理人员包括新区资源局副局长、兰州新区中川园区自然资源和生态环境局局长、兰州新区中川园区自然资源和生态环境局副局长、新区资源局监察科科长。《审理记录》载明的审理讨论意见为：“该案经审理讨论形成一致意见，对以上违法当事人作出以下处罚：拆除东大门建筑物4处，总面积1160.34平方米。”

　　本院认为，本案的争议焦点是：新区资源局作出的19号处罚决定是否违反法定程序，是否属于应当依法撤销的情形。

　　《城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”《自然资源行政处罚办法》（2020修正）第五条规定：“自然资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级自然资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”本案中，新区资源局作为案涉建筑物所在地的自然资源主管部门，有权对其辖区内违反自然资源管理法律法规的行为实施行政处罚。

　　《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，被上诉人在城市规划区内进行建设，依照上述规定应当向规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，而其在未依法办理建设工程规划许可证的情况下，在城市规划区内修建建筑物4处，其行为违反了上述法律规定，依法应当承担相应法律责任。

　　《自然资源行政处罚办法》（2020修正）第二条规定：“县级以上自然资源主管部门依照法定职权和程序，对自然人、法人或者其他组织违反自然资源管理法律法规的行为实施行政处罚，适用本办法。”《行政处罚法》第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”《自然资源行政处罚办法》（2020修正）第三十二条规定：“自然资源主管部门应当自立案之日起60日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级自然资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过30日，案情特别复杂的除外。”本案中，新区资源局对案涉违法行为于2023年8月16日立案调查，如因案情复杂不能在上述规定的立案之日起60日内作出行政处罚决定，应当在案件审理期限到期之前及时作出延期，而新区资源局于2023年11月16日才对案件进行延期，不符合法律规定。

　　《行政强制法》第二十五条第一款规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。”第二十七条规定：“行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。”本案中，新区资源局于2023年9月19日作出行政强制措施决定，迟至2024年1月15日才作出案涉行政处罚决定，明显超过法定处理期限。

　　《行政处罚法》第五十七条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第一款规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。”《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第二条规定：“行政诉讼法第三条第三款规定的被诉行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭。”对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，应当由行政机关负责人集体讨论决定。行政机关负责人集体讨论是给予较重行政处罚必须履行的法定程序，旨在更好地保护行政处罚相对人的合法权益。虽然《行政处罚法》没有对参与集体讨论的行政机关负责人的身份职务作出具体规定，但可以参考上述司法解释对行政机关负责人的具体规定。负责人集体讨论可能会对处罚结论造成直接影响，不同的主体进行讨论，讨论出的处罚结果可能不同，处罚结果的不同势必会对当事人的权利义务产生影响。因此，上述司法解释才明确规定，下级行政机关的负责人不能等同于行政机关负责人。本案中，19号处罚决定涉及的违法行为情节复杂，属于重大行政处罚案件，依法应当由行政机关负责人进行集体讨论后作出决定，而新区资源局虽然在作出19号处罚决定前进行了讨论（会审），但参加案件讨论（会审）的人员中属于单位负责人的仅有一名副局长，其他人员均不属于行政机关负责人的范畴，可视为本案未经集体讨论。新区资源局在未经行政机关负责人集体讨论的情况下作出19号处罚决定，违反法定程序，依法应予撤销。故上诉人关于其集体讨论程序属于轻微程序瑕疵，19号处罚决定不应直接被撤销的上诉理由，本院不予支持。

　　综上，原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人兰某组织的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人兰某组织负担。

　　本判决为终审判决。

　　审  判  长 李茫信

　　审  判  员 成　蕾

　　审  判  员 王丽丽

　　二〇二四年十二月十七日

　　书  记  员 李少飞

　　来源：行政法报