最高人民法院行政审判庭关于《行政处罚法》第二十九条如何适用问题的答复，如何理解一事不二罚？

　　最高人民法院行政审判庭

　　关于《中华人民共和国行政处罚法》

　　第二十九条如何适用问题的答复

　　(2024）最高法法复7号

　　2024年7月29日，最高人民法院行政审判庭作出《关于〈中华人民共和国行政处罚法〉第二十九条如何适用问题的答复》[(2024）最高法法复7号]，对于宁夏回族自治区高级人民法院请示的“固原华荣房地产开发有限公司诉宁夏回族自治区固原市住房和城乡建设局罚款申请再审一案”中，有关法律适用问题作出答复。《答复》内容如下：

　　当事人实施的一个违法行为，同时违反数个法律规范且存在法条竞合情形的，应该按照立法法的规定选择适用的法律规范；数个法律规范均可适用且均规定罚款处罚的，应当对同一违法行为按不同法律规范规定的构成要件和处罚情节分别评价后，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，按照罚款数额高的规定处罚。

　　2024年7月29日

　　《答复》首先明确了其适用的基本情形，即“当事人实施的一个违法行为，同时违反数个法律规范”。其中，前半部分“存在法条竞合情形的，应该按照立法法的规定选择适用的法律规范”，明确了“一事不二罚”规则在数个法律规范均能全面评价违法行为的法条竞合情形下，应当按照《立法法》关于不同层级法律规范效力的规定，选择适用法律规范。《答复》后半部分“数个法律规范均可适用且均规定罚款处罚的，应当对同一违法行为按不同法律规范规定的构成要件和处罚情节分别评价后，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，按照罚款数额高的规定处罚”，明确了“一事不二罚”制度在数个规定了罚款处罚的法律规范均可用于评价违法行为，但各自均不能全面评价违法行为时，应当对同一违法行为按不同法律规范规定的构成要件和处罚情节分别评价后，依据法律规定的最高罚款数额，“择一重从重处断”。

　　相关法条：

　　《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条

　　对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。

　　2021年修订的《行政处罚法》第29条，在延续1996年制定的《行政处罚法》第24条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的基础上，增加了“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”的内容，巩固并丰富了“一事不二罚”（也被称为“一事不再罚”）制度的内容。

　　注释：

　　人们一般不会产生“违法性”认知上的困难，但如果一个自然人同时或者先后实施数个性质相同的行为（如在产品中既掺杂也掺假），或者不间断地实施同一个行为（如连续违章停车数日），抑或实施数个彼此间具有手段与目的、原因与结果等较强逻辑关联性的行为（如破坏耕地建房），就会对于行为“唯一”性的认识产生分歧。

　　关于破坏耕地建房、破坏规划建房的问题，通过检索相关案例，对于案涉房屋在被行政处罚后，行政机关又作出拆除相关的决定，是否违反“一事不再罚”原则，实践中结果较为统一，均认为不违反“一事不再罚”原则，但理由上存在不同。

　　部分文书中认为缴纳土地出让金或者限期拆除不属于行政处罚决定，而是行政强制执行决定或行政决定，参见（2019）浙行再27号，绍兴市综合行政执法局、绍兴市越城区综合行政执法局、浙江某建设有限公司行政强制再审行政裁定书；部分文书则认为被行政处罚后一段时间进行违法建设的问题作出的行政处罚，不应属同一行为，而应为两个行为，参见（2017）湘行申679号，李某敏、李某中城乡建设行政管理：城市规划管理（规划）再审审查与审判监督行政裁定书；部分文书则认为此处的违法行为侵犯了不同的法益，因此需要分别评价和适用，《土地管理法》和《城乡规划法》在对违法建设行为处罚方面是有分工的，城乡规划法不处罚擅自将农用地改为建设用地、占用耕地进行建设等违法行为，土地管理法不处罚未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设的违法行为，参见（2023）鲁0212行初118号，王某利与青岛市崂山区综合行政执法局、青岛市崂山区人民政府房屋拆迁管理（拆迁）一审行政判决书。

　　关于连续违章停车数日由于具有典型性，目前学界和实务界已经基本对此达成一致意见，会通过确定固定周期进行违章次数和数额的计算。

　　关于掺杂与掺假的问题，目前已经《产品质量法》作出规定。

　　来源：阎巍 王坤宁：《“一事不二罚”原则的理解与适用——关于（2024）最高法法复7号请示答复的解读》，载《行政执法与行政审判》总第100集。最高人民法院司法案例研究院、鲁法行谈。

　　来源：行政法报