摘要

　　行政机关自我纠错应是行政系统内化解行政争议的重要途径，但当前制度实践存在理念偏差、启动方式混乱、纠错程序缺失、能否纠错具有偶然性等问题。行政行为的存续力与司法判决的确定力存在本质区别，对于尚未发生不可争议力的行政行为，原行政机关有自我纠错的职权和职责，行政复议机关和人民法院也可在案件审理程序中建议行政机关自我纠错。相较于行政复议和行政诉讼，行政机关自我纠错在审查深度和强度、行政主导性以及纠纷解决效益等方面展现出显著优势。在制度完善上，应精准限定行政机关自我纠错范围，明确有限纠错、程序正当、利益衡量等原则，构建包含回避、第三方参与、听证等在内的核心程序，建立责任豁免与追究机制以平衡纠错激励与责任约束。通过立法整合地方经验、强化程序正当性，推动自我纠错从实践探索走向制度定型，以实现行政争议实质性化解，为法治政府建设提供制度支撑。

　　一、问题的提出

　　多年以来，信访申诉成为社会公众解决行政争议的路径依赖，“信访不信法”现象普遍存在，行政争议化解中实质存在的“大信访、中诉讼、小复议”格局始终未得到根本转变。2023年9月，十四届全国人大常委会第五次会议审议通过了新修订的《行政复议法》，将行政复议确立为“化解行政争议的主渠道”。此即意味着行政复议在行政争议解纷格局中应处于支撑地位，“大复议、中诉讼、小信访”应成为理想解纷模式。我们应当认识到行政复议体制改革是一个渐进过程，需要系统全面的改革措施，推动改革目标实现。目前，由于相关配套制度还不甚成熟，行政复议实现并切实担负起化解行政争议主渠道的作用，仍有一段可能不短且艰辛的路要走。在此过程中，于行政系统内进一步挖掘现有体制机制实质性化解行政争议的潜能，是一个颇为现实的选择。

　　早在2005年，就有学者通过综合调研发现，公民对于通过司法渠道和党政渠道解决行政纠纷有同等的需求，并呼吁应当尊重公民的意愿。近些年来，一些地区和系统推出的行政机关自我纠错争议解决模式正逐步制度化并被复制、推广，引起了理论界和实务界的关注。2021年7月，中共南通市委全面依法治市委员会办公室出台《关于加强行政行为自我纠正的实施意见》（以下简称“南通市《实施意见》”），在全国首创并探索行政行为自我纠正程序制度化和规范化。在先行先试的基础上，2022年12月，江苏省高级人民法院会同中共江苏省委全面依法治省委员会办公室、江苏省司法厅，推动行政机关自我纠错制度在江苏省域实现全覆盖。由于行政机关自我纠错不涉及不同权力主体间的尊让，由决定者独自完成，是介入程度最高的一种纠错方式，不断得到学者和实务部门的肯认。河南、河北、山东、湖南等省份也相继出台了实施行政机关自我纠错制度的规范意见。最高人民法院在相关审判指导性文件中也肯定了行政机关自我纠错的意义和价值。

　　但在运行实践中，行政机关自我纠错仍未成为一种法定化、常态化、系统化的行政争议化解方式。即使是在行政处罚领域，《行政处罚法》已经明确规定了“主动纠错”条款，但行政机关在自我纠错实现上仍困难重重，甚至不少行政机关认为作出处罚决定的行政机关没有自行改变、撤销已有决定内容的权力。当行政争议进入诉讼或者复议程序，行政机关即使收到人民法院或者复议机关要求其纠正违法行为的建议或者意见，仍然排斥自我纠错，而是寄希望于通过法院判决或者复议决定来定分止争。实质上，行政机关有自我纠错的权力，其“价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖”。为充分发挥行政机关自我纠错制度在实质性化解行政争议中的功能和作用，需要系统剖析当前制度运行中的痛点、堵点、难点问题，提出符合中国特色的制度完善建议，实现行政机关自我纠错制度与行政复议、行政诉讼、信访申诉等制度的目标统一、错位发展，形成实质性化解行政争议系统合力。

　　二、行政机关自我纠错的法治实践与困境

　　行政机关自我纠错，也称为行政行为自我纠正，是指行政机关针对已作出的违法行政行为，通过自行撤销、变更等方式，消除所涉行政行为的违法状态。在纠错启动上，可因行政相对人申请启动，可因行政机关自我发现启动，也可因上级行政机关、人民法院或者人民检察院的意见、建议等启动。虽然行政机关自我纠错制度尚未上升到实定法层面，理论研究和法律实务领域也尚未形成较为统一的概念认识，但已有实践经验所反映的一些共性理念和突出问题对于该制度的深化研究仍有裨益。

　　（一）行政机关自我纠错的实践样态

　　1.行政复核

　　行政复核，是指行政行为作出后，公民、法人或者其他组织认为该行政行为侵害其合法权益，向作出决定的行政机关提出撤销或者变更请求的，该行政机关审查此请求并给予答复的行为。

　　不同行政管理领域和不同法律程序中，行政复核的表达形式也呈现多样化。在公务员管理领域，根据《公务员法》第95条规定，公务员对涉及本人处理决定不服的，有权向原处理机关提出复核。从实际作用来看，此处的“复核”实质上是为原处理机关提供一次重新核查的机会，是原机关自我纠错的制度。在高等学校学生管理领域，根据《普通高等学校学生管理规定》第60条、第61条的规定，学生对学校的处理和处分决定有异议的，可以向学校学生申诉处理委员会申诉。学生申诉处理委员会经复查，认为作出处理或者处分的事实、依据、程序等存在不当，可以作出建议撤销或变更的复查意见，要求相关职能部门予以研究，重新提交校长办公会或者专门会议作出决定。此处的“申诉”也是行政相对人请求原行政机关自我纠错以实现权利救济目的的活动。以法治视角审视，人事管理行政复核、教育行政申诉与行政复议、行政诉讼都是行政救济制度，共同构成保障行政相对人权益的重要机制。

　　行政复核自我纠错功能的发挥，在2025年1月1日施行的《学位法》规范设计中呈现出最为典型的样态。《学位法》第41条规定，学位申请人或者学位获得者对不受理其学位申请、不授予其学位或者撤销其学位等行为不服的，可以向学位授予单位申请复核，或者请求有关机关依照法律规定处理。《学位法》设定的复核是由学位授予单位通过较为规范的程序，对学位申请人不服的相关学位授予行为进行重新审查并作出决定的活动。自《学位法》施行以来，全国多数高校陆续制定了具体的学位授予异议复核办法，旨在通过规范的程序设计确保复核功能得以真正发挥。

　　不同于行政复议和行政诉讼，前文所述的行政复核是原处理机关自行负责的。行政复核所追求的目标在于，通过更为便捷高效、对抗性较低的机制或渠道，实现对已有行政行为的重新审查，预防或消解行政行为违法性对相关当事人权利的侵害。从理论上讲，经过原行政机关重新审查后，如果争议仍未能解决，那么应当进入行政复议和行政诉讼程序。然而，由于受特别权力关系理论等影响，目前人事处理行为、部分学生处理行为等尚无法进入行政复议和行政诉讼程序进行外部审查。

　　2.先行处理

　　《行政复议法》第32条规定：“对当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定不服申请行政复议的，可以通过作出行政处罚决定的行政机关提交行政复议申请。行政机关收到行政复议申请后，应当及时处理;认为需要维持行政处罚决定的，应当自收到行政复议申请之日起五日内转送行政复议机关。”该程序被称为原行政机关先行处理程序，是行政机关作出行政行为后的再次处理，被称为介于行政处理程序与行政复议程序之间的救济程序，以发挥行政机关自我纠错的功能。行政复议制度之所以出现这种特殊程序设计，在于对一些相对简单的行政争议，引导行政机关自行审查、自我纠错，实现行政争议“繁简分流”，更好地实现和发挥行政复议的“主渠道”功能。

　　行政复议制度并未硬性要求纠纷争议必须经过原行政机关先行处理后再行复议审查，而是以此权利救济方式的便捷性和灵活性，引导行政相对人将行政争议导入先行程序予以处理。从适用范围上看，原行政机关的先行处理程序仅适用于当场作出或者依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的行政处罚决定。虽然是一种自行选择程序且适用范围有限，但该制度蕴含的立法思想和实践导向引起了学术关注。有学者认为，先行处理程序是一项重要的制度创新，为行政机关提供了进一步处理的机会，有利于行政纠纷的多元及时化解。还有观点认为，原行政机关的先行处理具有行政司法属性，以行政和解方式展开，以实质性化解争议为目标。简而言之，行政复议程序中原行政机关先行处理是行政机关实现自我纠错较为典型的方式，其独特价值将随着行政复议制度实践深入而逐步凸显。

　　除先行处理外，行政复议机关基于层级监督关系，督促行政机关自行纠正违法行为亦是实践样态的一种，在此一并讨论。在行政复议制度长期实践中，行政复议机关往往会以行政复议“提示函”“建议书”“意见书”等形式督促行政机关自我纠错，以相对柔性方式纠正违法行政行为。这既体现对原行政机关首次判断权的尊重，也减少行政复议决定在后续履行中可能存在的阻力。2025年2月，司法部发布10个行政复议典型案例，在某公司不服江西省某市城市管理局不予批准新增共享电动车投放数量行政复议案中，行政复议机构经论证，建议被申请行政机关对其制定的规范性文件重新进行合法性审核。被申请行政机关经法制审核后，废止该规范性文件。2025年5月，珠海市人民政府行政复议办公室在审理一起车辆报废补贴申请争议案件时，向涉事行政机关发出《自行纠正提示函》。收到提示函后，该行政机关重新核查事实，妥善解决争议，复议申请人撤回复议申请。新修订的《行政复议法》充分吸收既往实践经验，规定了复议机关可以行政复议意见书的形式督促行政机关自行纠正违法或不当行为，同时赋予行政复议意见书与决定书、调解书同等的强制力，有力保证行政机关自我纠错功能的发挥。

　　3.行政诉讼诉中纠错

　　如前文所述，行政机关在行政诉讼中自我纠错往往以人民法院发出司法建议为启动条件。行政诉讼中的司法建议，原本是人民法院针对行政审判中不宜由法院处理、与审判有关的问题所提出的建议。基于功能主义立场，司法建议可分为裁判引导型、裁判补充型、纠纷预防型和裁判执行型等四类。2008年《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》施行，其第1条规定“人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为”，将司法建议纳入行政机关自行纠正违法行为功能发挥中。有学者指出，从社会变迁的视角观察，维稳压力、协调和解政策与地方发展型政府模式变迁，诱发了对于行政诉讼司法建议的制度性需求，迫使司法建议成为行政诉讼工具箱中的重要工具。

　　实践中，部分行政机关基于败诉判决对自身不利影响和司法建议作为改变原行政行为依据的综合考量，对人民法院向其发出的司法建议持积极态度。特别是各地广泛建立“府院联动”工作机制以来，司法建议成为人民法院与行政机关有效互动的规范载体，人民法院通过司法建议督促行政自我纠错的功能愈发凸显。2014年，修正后的《行政诉讼法》将“解决行政争议”作为立法目的之一，以行政机关自我纠错实现行政争议实质性化解，真正实现案结事了、政通人和，成为各级人民法院的重要工作内容。

　　江苏省各级人民法院将实质性化解争议贯穿行政审判全过程。2025年4月，江苏省南通市中级人民法院“行政行为自我纠正制度的理论创新与实践发展”项目获评第七届“法治政府奖提名奖”。围绕行政行为自我纠错制度的探索完善，南通市中级人民法院系统论证构建行政行为自我纠正制度的理论基础、重要意义和程序规则，牵头推动出台《关于加强行政行为自我纠正的实施意见》，形成了行政机关自我纠错的“南通方案”。河南省高级人民法院就某“问题楼盘”引发的某置业公司诉某县政府行政给付、行政补偿纠纷两案，向南阳市人民政府发出司法建议，“建议南阳市人民政府督促、指导某县政府尽快拿出明确具体的调解意见，配合人民法院调解工作，一揽子解决有关行政争议，化解问题楼盘，切实维护群众、企业合法权益······”。南阳市人民政府对司法建议高度重视，牵头指导纠纷化解工作，两案最终以原被告达成和解协议、当事人撤诉的方式结案。

　　4.行政公益诉讼中的诉前纠错

　　《行政诉讼法》第25条第4款规定，检察机关在提起行政公益诉讼前“应当向行政机关提出检察建议督促其依法履行职责”，这被称为行政公益诉讼诉前程序。作为一种独立的法定前置程序，诉前程序体现了检察权对行政权的尊重与礼让，也为行政机关在人民检察院提起行政公益诉讼前创造了自我纠错的机会。此种低成本、高效率的程序设计被视为检察权与行政权良性互动的协同型监督模式。

　　检察机关作为法律监督机关，所开展的行政公益诉讼是程序之诉、督促之诉、协同之诉以及补充之诉。有学者认为，检察机关对行政行为实施的监督不同于制约，对行政机关主要起提醒作用，是在行政机关自我监督失灵时的一种外部鞭策。根据最高人民检察院发布的《公益诉讼检察工作白皮书（2024）》显示，2024年全国检察机关提出行政公益诉讼检察建议93151件，占公益诉讼案件总量的87.7%，其中行政公益诉讼检察建议回复整改率98.1%。从行政公益诉讼实践看，行政机关在诉前程序中进行自我纠错的案件数量占绝对优势。最高人民检察院公益诉讼检察厅原厅长胡卫列认为，诉前程序体现了司法权对行政权的尊重和自身的谦抑，有助于发挥行政机关自我纠错、主动履职的能动性，“不必纠结于诉前程序多，提起诉讼少的现象，最大限度地减少诉讼，原本就是诉前程序设计的内在逻辑”。可以说，行政公益诉讼诉前程序是通过督促行政机关自我纠错实现公益保护的程序。除此之外，检察机关在抗诉程序、行政非诉监督程序中也常常通过发出检察建议的方式督促行政机关自我纠错。

　　（二）行政机关自我纠错的现实困境

　　1.行政自我纠错制度界限不清

　　当前，行政机关自我纠错并非规范意义上的法律概念，仅是对工作运行机制的描述或概括。从启动方式看，行政机关自我纠错可由原行政机关因自我发现错误启动，也可因上级行政机关执法监督启动，还可在行政复议、行政诉讼以及行政公益诉讼中因相关机构的督促建议启动，甚至有时候还可能通过信访程序启动。正囿于多样化的启动方式，行政机关自我纠错往往被嵌套于其他法律程序中，未能以独立制度面貌呈现。在学术研究领域，学者们往往以执法监督、行政诉讼司法建议、行政公益诉讼诉前程序等视角切入，认为行政机关自我纠错只是相关法律程序行进的必然结果，似乎不具有脱离其他制度而独立存在的价值。需要说明的是，虽然启动行政机关自我纠错的方式多样，但程序启动并不必然产生纠错结果。以行政诉讼中的司法建议和行政公益诉讼中的检察建议为例，建议的发出仅具有启动纠错程序的可能，行政机关是否会按照相关建议纠正错误则不能确定。即使基于上述建议行政机关启动了自我纠错，但如何纠错、如何监督、结果如何等仍需要一套独立规范的制度加以明确。因此，行政机关自我纠错与执法监督、行政复议、行政诉讼和行政公益诉讼虽有关联，但并非以上制度的附庸，而应当自成体系。

　　行政机关自我纠错与行政程序重开有一定关联性，但二者并不等同。行政程序重开是德国行政法上首提的法律概念，是指不可诉请撤销的行政行为所决定的事件将在新的程序中重新进行审查，必要时决定废除或者变更行政行为，类似于诉讼中的再审制度，符合一定条件也应当允许行政相对人提出行政程序重开的申请。行政程序重开是对于发生不可争议力的行为，当事人不能通过行政复议或者行政诉讼途径进行救济，但可以申请行政程序重开，要求行政机关自行纠正违法行为。一般而言，行政程序重开的条件是事实或者法律发生了新的变化，或者出现了新的证据足以推翻原行政行为。从范围上看，行政程序重开仅限于行政程序终结发生不可争议力的行政行为，而行政机关自我纠错面向尚未产生不可争议力的行为。因此，不同于行政程序重开，无论是行政相对人申请启动行政机关自我纠错，还是行政机关以职权主动启动自我纠错，皆应在行政复议申请期限或行政诉讼起诉期限内启动，这一点与行政程序重开存在着根本上的区别。

　　2.自我纠错尚未成为法定权利救济渠道

　　近年来，随着实质性化解行政争议理念的强化，无论人民法院亦或行政复议机关，都高度注重通过推动行政机关自我纠错彻底化解行政争议。2024年江苏省各级法院在2744件案件中推动行政机关主动纠正违法行政行为，裁定不予立案和驳回起诉的一审行政案件同比下降40.98%，行政案件调解率达20.23%，同比上升1.73个百分点。目前，湖北荆州、湖南湘西州、河北吴桥等地法院都在进一步推动行政机关自我纠错制度的落地完善。此外，江苏南京、江苏南通，河南南阳等地的司法行政机关相继发布了有关行政机关自我纠错制度的实施意见，行政机关自我纠错制度大有“星火燎原之势”。

　　通常认为，行政复议和行政诉讼是我国法治化的权利救济渠道。在我国现行行政法律制度中，虽然《行政处罚法》《行政许可法》等法律也规定了行政相对人有请求行政机关纠正违法行政行为的权利，但并未规定行政机关的处理或回复义务，使得行政机关自我纠错丧失了成为权利救济渠道的基本要素。即使是其他公权力机关督促或者建议行政机关启动自我纠错程序，究竟是否纠错以及如何纠错也缺乏必要的约束机制。因此，从整体上看，行政机关自我纠错并非一种法治化的权利救济模式，能否发挥其应然价值具有很大的偶然性。

　　3.自我纠错无法定程序可循

　　救济制度本质上是程序制度。如果没有完备的程序，相应制度很难发挥应用功能。无论是行政复议还是行政诉讼，都是包含申请、受理、审查、决定等完备程序要素在内的制度体系，这套完备的程序保证了其权利救济功能的实现。虽然在实践的推动下，行政机关自我纠错程序不断完善，但其按照何种规则运行以及在运行中依靠何种约束保证运行效果，完全仰赖于行政机关的自我决断。为了更好地规范行政机关进行自我纠错，一些地方制定了有关行政机关自我纠错的规范性文件，作为地方先行先试经验发挥了一定作用。例如，南通市《实施意见》规定了行政行为自我纠正应遵循的必要程序，明确了行政机关自我纠正的适用范围、动议来源、审查方式、权利保障、第三方参与、请示、决定、赔偿义务和后续救济等九个方面内容。诸般先行先试经验为行政机关自我纠错程序规范提供了较好的制度样本。

　　三、行政机关自我纠错的权力证成和制度优势

　　（一）行政机关自我纠错权的证成

　　目前，行政机关自我纠错在我国现行法律中并无明确授权依据。受行政法学理论中行政行为确定力和行政机关不得擅自处分行政权理论的影响，一些观点认为行政机关并无自行纠错的权力。由此，行政机关自我纠错制度的建构基础首先是完成对行政机关自我纠错权的证成。

　　1.行政行为效力与行政机关自我纠错的冲突与消解

　　德国行政法学家奥托·迈耶将行政行为定义为“行政机关向人民就什么是个案中的法律所为的高权宣示”。行政行为具有形式确定力和实质确定力，形式确定力主要对行政相对人而言，又称不可争议力;实质确定力对于行政机关而言，具有不可变更力。在德国学者看来，行政行为和司法判决一样，是国家对个人的具体要求，应当如同法秩序一样具有稳定性。“如果允许行政机关对之进行毫无限制的更改，其结果只能与制定法和司法判决的朝令夕改一样严重破坏法律秩序本身的稳定状态。”有学者从“一事不再理”原则出发，提出司法判决生效后无论该判决的实质内容是否正确，当事人均受判决拘束，不得就该判决中已经确定的事项再为争执;作出判决的法院亦必须尊重自己的判断不能再对其进行任意改变。这种法律效果在诉讼法中被称为判决的确定力，并提出行政行为的确定力与司法判决的确定力并无二致，都强调行为对作出机关的效果和约束。因此，行政行为一旦生效，对于行政相对人和行政机关同样具有约束力。长期以来，受行政行为效力理论的影响，行政法学主流观点认为，行政机关也应受生效行政行为的限制，原则上不具有自行撤销或改变已生效行政行为的权力。后续研究中，学者们发现行政机关所作的行政行为并非像司法程序那样缜密和严谨，且行政行为的灵活性要求，亦不能比照司法判决确定与之相等严格的确定力。为此，有学者用存续力代替确定力，以示行政行为效力与司法判决效力的区别，确立了行政行为有限撤销、变更和废止的可能，即允许行政机关在符合法律规定的条件时废除行政行为的存续力。还需要说明的是，司法判决的确定力指向的是已经生效且可以被强制执行的裁判结果，这与行政行为有显著不同。基于行政行为公定力理论，行政行为一经作出就假定合法有效，但此处的有效并不直接等同其具有可以被强制执行的效力。只有行政行为在超过行政复议申请期限和行政诉讼起诉期限后，行政相对人没有提起行政复议和行政诉讼的，行政行为才可被强制执行。行政机关自行纠错的对象是尚不具备强制执行效力的行政行为，此时的行政行为仍处于一种“悬而未决”的状态，故而与行政行为效力理论并不冲突。

　　行政机关行使撤销权纠正违法行政行为所造成的损害，不但保护了行政相对人的合法权益，也维护了法律的纯洁性。但若不受限制地撤销违法行政行为，不但会影响行政相对人的信赖利益，也会破坏现存社会秩序，威胁法律的安定性。行政机关不得随意撤销、变更、废止所作出的行政行为是行政行为的不可变更力或者实质确定力的必然要求。法律的纯洁性与稳定性始终是一对矛盾，两者的利益衡量孰轻孰重必须放在具体个案场景中去分析。现代行政法精神允许行政机关依法纠正错误，但必须受信赖保护原则的限制，实现行政主体的职权行为与相对人的信赖利益之间保持一定的平衡。因此，对于授益型行政行为，只要行政相对人的利益值得信赖保护，就不应当允许行政机关通过自我纠错程序进行改变或撤销。

　　2.行政撤销权是行政机关自我纠错的权力来源

　　行政机关是否有撤销自己行政行为的权力，存在两种截然对立的观点。“否定说”认为，受公权力法无授权不得为的限制，行政机关在无法律依据的情况下，无权撤销其自身作出的行政行为。“肯定说”则认为，行政行为的撤销权隐含在行政职权之中，不论是否有明确的法定授权，行政机关当然有撤销其自身违法行政行为的权力。

　　日本学者认为，行政机关自我纠错的实质性根据在于，合法性的恢复或者合乎目的性的恢复不需要特别的法律根据。德国《联邦行政程序法》规定，在法定救济期限经过后，有权机关仍然可以依职权全部或一部分撤销违法行政行为，这是由于行政机关始终是这一程序的主人，在具体情况下有权因存在错误或情势变更而撤废或变更行政行为。最高人民法院在审理张爱玲等与河南省社旗县人民政府林权登记行政争议案中认为，“行政机关对于违法的行政行为，在职权范围内遵循正当程序将其撤销或者变更，是依法行政原则的应有之义。行政机关依法纠错不仅在法理上成立，事实上也是行政管理和服务实践中长期存在的合理做法”。

　　行政机关自我纠错是基于行政撤销权纠正违法行政行为的权力，其是否应当是一种权利救济途径存在不同认识。有学者指出，行政撤销权是行政机关基于依法行政原则的自我约束，并非为当事人设计的一种救济渠道。从当前的制度设计看，行政机关自我纠错的确不是一种法定救济途径，但对其是否应当成为一种救济途径则应当保持开放态度。

　　3.自我纠错是行政机关的法定职责

　　行政必须遵守法律，只有符合法律要求的活动才具有合法性，公众才有服从的义务。依法行政强调行政活动对法律的遵守和服从。尤其是法律保留和法律优先原则的确立，更为清晰地勾勒了法律对行政活动的控制。行政活动一旦被认定为有错误，该行政决定必须被纠正，这是政治意义上实质公正在行政法上的体现。违法行政行为是对依法行政原则的违反，对法律秩序和行政相对人权益皆有侵犯。作为行政管理主体的行政机关，维护法律秩序、阻止对行政相对人权益的侵犯是其存在的重要目的，对自身错误行为的纠正自然包含在其法定职责中。

　　从我国实定法看，仅《行政处罚法》《行政许可法》及部分部门行政法概括地规定了行政机关的自我纠错义务，尚无具体法律规范授予行政机关明确的自我纠错权。“法无授权不可为”，行政机关是否需要有明确且具体的法律依据才能纠正违法行政行为在实践中始终存在争议。最高人民法院在审理何志能与佛山市顺德区国土城建和水利局行政撤销纠纷案中认为，行政机关撤销违法行为是一种法定职责，创造性地将行政机关自我纠错从“法定权力”发展为“法定职责”。行政职责可依据组织规范产生，并不要求必须具有规制规范和根据规范。行政职责的宏观性、抽象性可以从职权与职责的关系中理解，“责大于权”是服务型政府的基本要义。作为纠正违法行政行为的职责，并不必然来源于具体法律条文，行政机关依据依法行政基本理念和组织法规范进行纠错责无旁贷。

　　4.复审权是行政相对人请求行政机关启动纠错的根据

　　在行政程序中，行政相对人是否有向作出行政行为的原行政机关请求复查的权利并未引起我国学者的关注。从实定法规定看，仅在人事行政管理、教育行政管理领域，行政相对人对于行政机关作出的决定有要求复查或者复核的权利。这些领域之所以赋予行政相对人复查权，有些是因为被复审的行为具有不可诉性，由行政相对人申请复审，是对行政相对人权利保护的一种保障;有些是因为涉及的行政管理事务专业性较强，立法者寄希望于作出行政行为的行政机关能够立足自身专业优势，便捷高效地解决行政争议，实现对行政相对人的权利保护。除特定行政管理领域外，在行政行为生效后，通常情况下行政相对人并不享有请求复审的权利。

　　德国《行政法院法》第70条规定，行政复议必须自具体行政行为通知行政相对人后的一个月内提起。行政复议申请人既可以向作出被申请行政行为的行政机关提起行政复议，也可以向行政复议机构提起行政复议。作出原具体行政行为的行政机构拒绝改变行政行为后便将该行政争议移送行政复议机构裁决。这种行政复议申请途径给予原行政机关自行纠错的机会。在美国行政裁决程序中，行政相对人寻求原行政机关对其不利的行政决定进行再审查是一种普通程序。比如，申请联邦贷款的学生遭到拒绝，该申请人可以寻求再复查，要求审核机构重新审查申请材料，如果是因医疗方面的原因被拒绝，申请人可以要求在再审查程序中召开听证。

　　在我国，行政相对人的申请复审权可以溯源至公民基本权利中的申诉权。我国《宪法》第41条规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。此处的国家机关既包括上级国家机关或其他国家机关，也包括实施违法行为的国家机关自身。在诉讼程序中，当事人基于作为基本人权的申诉权对生效判决有权提出再审请求，同样，对已经生效的行政行为，行政相对人也应当有权提出复核请求。

　　（二）行政机关自我纠错的制度优势

　　1.对行政行为的审查深度和强度高于复议和诉讼

　　在人民主权原则下，我国立法权、行政权、监察权、审判权、检察权等国家权力由不同国家机关行使，国家权力间保持着一种既相互制约和监督，又相互配合和支持的关系。国家权力在实际运行中的互相尊让，是国家机关间配合和支持的必然要求，国家机关应当以敬畏的心态，理性地承认其他国家机关的法定性质、地位以及职能。行政机关所享有行政权中所包含的独占判断权、首次判断权、政策裁量权以及专业性、政策性、首创性、能动性等属性也应当受到其他国家机关的尊重。对行政诉讼而言，人民法院只能对被诉行政行为的合法性进行审查，对行政机关行使自由裁量权的行为和行政机关的专业判断等都应给予必要尊重。尤其是行政诉讼以撤销判决为主，人民法院并不能直接以司法判断代替行政判断，以司法决定代替行政决定，因此行政诉讼在实质性化解行政争议上的确存在一定局限。虽然在行政复议中，复议机关审查被申请复议行政行为的合法性和适当性，甚至应优先适用行政复议变更决定，但事实上变更决定的适用也面临不少现实困境。行政复议机关适用变更决定后成为单独的被告，但在原行政行为依据事实不清，还需要进一步调查取证时，基于责任风险的考虑，很少有复议机关愿意适用变更决定。

　　与行政复议和行政诉讼相比，行政机关自我纠错程序对行政争议的化解具有更优的深度和强度。一方面，行政机关自我纠错可以对原行政行为的合法性、合理性以及作出原行政行为所依据的事实和法律进行全面审查。另一方面，行政机关自我纠错不受限于原行政行为的处理方式。经重新审查，行政机关可以维持、撤销、改变等多种方式纠正原违法行政行为，换言之，对于实质性化解行政争议而言，行政机关自我纠错程序有更多“工具”选择。2.制度功能契合解决行政争议的行政主导模式

　　习近平总书记强调：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”作为人口大国，中国“社会矛盾的化解必须端口前移，源头发力”。“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病”。在我国行政争议处理中，行政审判长期存在“上诉率高、申诉率高、实体裁判率低、老百姓胜诉率低、法院重审和改判率低、老百姓服判息诉率低”的“两高四低”现象。质言之，以司法审判为主导的行政争议解决模式在长期实践中存在明显弊病。

　　行政机关自我纠错是区别于行政复议，发生于行政系统内的又一纠纷解决方式。新修订的《行政复议法》明确把行政复议作为化解行政争议的“主渠道”，反映出我国行政争议解决模式要从司法主导转向行政主导的及时纠偏。相较于司法模式，行政系统内的纠纷解决方式具有审查能力强、专业程度高等优势，能够实现“有错必纠”“能改则改”，能够更为彻底地化解行政争议。从世界各国制度经验看，司法机关解决行政争议往往都有一定局限性，行政机关内部途径应是解决行政争议的主要方式。英国行政法学家罗布森在其1928年出版的《司法与行政法》一书中强调，行政裁判机构拥有更多专业的技术知识，更关注所涉及的社会利益，它将有意识地使用授权立法中的政策以裁决争端，这种做法在未来的行政国家会具有广泛的优势。在美国，联邦行政机关系统内的独立管制机构解决行政纠纷的比例高达80%-90%，仅有少数案件进入法院。综合以上，依靠行政系统内部力量解决行政纠纷符合全球化法治发展潮流。

　　3.提高纠纷解决效率、节约公共资源

　　长期以来，行政诉讼一直遭受“空调白判”，不解决实际问题的批评，行政诉讼程序空转所引发的“案结事未了、事了人不和”现象广泛存在。早在2006年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，强调要切实化解行政争议。有学者指出，行政诉讼程序空转由行政诉讼法规范不足、法官专业能力不足、法院外部环境不够“给力”、内部环境反向激励等诸多原因交织造成。与此同时，行政复议体制改革初启，行政复议程序的功能发挥仍有赖相关配套制度的完善以及社会认知和认可度的提升，而这需要相对漫长的过程。

　　党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》正式将多元化纠纷解决机制确定为发展目标。2015年12月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，对矛盾纠纷化解机制作出进一步顶层设计，通过立法推进、制度设计和程序建构，促进各种解纷机制间的对接和融合。一方面，相较于行政复议和行政诉讼长达数月甚至数年的冗长流程，在行政机关自我纠错程序中，行政机关发现自身行政行为存在问题后，能够迅速启动纠错程序，及时改正错误的行政行为，极大程度缩短纠纷解决周期。另一方面，当行政机关能够通过自我纠错程序主动解决行政纠纷时，大量原本需要进入行政复议和行政诉讼程序的案件被提前解决，使得行政复议机关和人民法院能够将有限的资源用于集中处理更为复杂的疑难案件，减少行政复议和行政诉讼案件数量。

　　四、系统构建行政机关自我纠错制度的设想

　　“坚持以人民为中心”是习近平法治思想的根本立场，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”反映了中国特色社会主义法治的本质要求。2021年，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》明确提出“坚持将矛盾纠纷化解在萌芽状态、化解在基层，着力实现人民群众权益受到公平对待、尊严获得应有尊重，推动完善信访、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制。”行政机关自我纠错制度具有违法行为自我纠错和行政争议源头预防双重价值功能，是行政系统内化解行政争议、维护群众合法权益的重要渠道。系统建构行政机关自我纠错制度，应当站稳实质性化解行政争议的立场，广泛吸纳既往制度实践的成果经验，遵循法秩序统一，实现与行政复议、行政诉讼等权利救济制度的有效衔接。

　　（一）行政机关自我纠错的范围和原则

　　1.行政机关自我纠错的范围

　　从当前各地制定的行政机关自我纠错规范性文件来看，有的地方规定行政行为存在重大明显违法的，行政机关应当启动自行纠错程序；有的地方规定行政行为存在依法应当撤销或者行政机关不依法履职的，行政机关应当启动自行纠错程序。还有的地方增加规定出现新证据影响原行政行为合法性的应启动自行纠错程序。从时间上看，早期的相关规范性文件规定的纠错范围相对比较保守。例如，江苏南通、山东青岛规定，只有针对重大明显违法的行为才能启动自行纠错程序。随着制度实践持续推进，行政机关自我纠错的范围呈逐步扩大态势，与《行政复议法》《行政诉讼法》所规定的应当改变、撤销或者确认行政行为无效的情形相一致，也有地方将新证据出现、法律法规修改等应当废止的行为纳入纠错范围。

　　“严格依法办事是践行法治理念，全面推进依法治国的基本要求。”行政机关自我纠错的对象应当是行政机关作出的违法行政行为。一方面，在行为类型上，对于授益性行为，考虑到行政相对人具有值得保护的信赖利益，一般不宜纳入自我纠错范围。对于负担性行为，行政机关在自行纠错时应考虑该行为所涉及的社会公共利益。同时，除考虑将不作为行为纳入自我纠错范围内，行政机关不履行法定职责的不作为行为亦应当纳入纠错范围。另一方面，在行为广度上，行政机关自我纠错的范围应当大于行政复议和行政诉讼的纠错范围，既包括可诉的行政行为，也包括不可诉的行政行为。此外，从行政行为违法的程度看，行政机关自我纠错包括重大明显违法的行政行为和一般违法的行政行为，不包括存在特定程序瑕疵的行政行为。特定程序瑕疵的行政行为，可以通过人为方式或者自然方式补正为合法行政行为。对于因客观情形变化应当依法废止以及出现新证据可能需要纠正的错误行为，应根据行政程序重开的要求予以纠正，不应纳入行政机关自我纠错的范围。

　　此外，行政机关作出的行政补偿或行政赔偿行为也应当纳入自我纠错范围。从行政复议和行政诉讼制度实践看，行政补偿或行政赔偿案件数量多、矛盾纠纷大、涉及事实认定和法律适用复杂，行政复议和行政诉讼程序实质性化解此类行政争议的难度大。因此，由作出行政补偿或行政赔偿行为的行政机关自行纠正违法行为，在纠纷处理的法律效果和社会效果上会优于其他程序的处理效果。

　　2.行政机关自我纠错应当遵循的原则

　　一是有限纠错原则。随着行政机关自我纠错制度的演进，行政机关已经实现了从“等着法院判”到“自己主动改”的观念转变，但在实践中，行政机关自我纠错行为诱发新的行政争议的情形屡见不鲜。“有错必纠”本质上是一种理想化追求，与公法行为所追求的多样化价值目标存在一定偏离。相较于其他违法行政行为的危害，行政机关自我纠错行为本身就存在对法秩序稳定的负面影响，如果在此过程中，行政机关随意纠错、违法纠错，其所造成的秩序混乱更甚。因此，行政机关在进行自我纠错时，应当严守依法行政，划定纠错行为的必要限度，确保纠错行为的适当性和正当性。

　　二是正当程序原则。就本质而言，行政机关自我纠错是一种纠纷解决途径，具有准司法性。纠错行为关乎法律秩序稳定、行政相对人合法权利和社会公共利益，遵循正当程序原则符合行政法治深层逻辑与现代国家治理价值共识。行政机关自我纠错是对自身行为的“二次判断”，若缺乏必要程序约束，可能陷入“自我裁判”的合法性危机。同时，自然正义原则要求行政机关必须基于理性对话而非单方意志作出决定，出于对垄断性话语权的反对，应保持行政程序的中立性。为避免纠错行为可能给行政相对人带来的不利影响，由行政相对人或独立第三方社会主体参与纠错过程，能够有效增强纠错决定的公信力。

　　三是利益衡量原则。法秩序稳定、行政相对人合法权利保护、社会公共利益维护等多种价值取向间存在一定冲突。行政机关自我纠错是对原已形成的法律秩序的纠偏和重造，其对法律秩序稳定的破坏尤甚。“违法必究”追求的是法律关系的纯洁性，但法律秩序的稳定价值也不容忽视。行政行为所建立的是公法秩序，不应当朝令夕改，对此，限制原行政机关甚至其他权力机关随意变更、撤销行政行为较为重要。因此，行政机关在自我纠错过程中，应当做好个案中的利益衡量，以均衡性为核心框架，综合平衡多重价值冲突，通过法定程序和制度设计实现多元价值的动态调和。

　　（二）行政机关自我纠错的启动方式

　　梳理各地行政机关自我纠错的相关规范性文件，自我纠错程序的启动方式主要包括，行政机关主动纠正违法行政行为，上级行政机关或其他国家机关的建议以及当事人的投诉、举报、申诉、检举启动三种基本方式。此外，现有规定对于启动时限并无限制，无论是行政相对人，还是其他机关包括原行政机关，只要认为行政行为违法，随时可以启动纠错程序，如此规定并不符合行政行为效力理论和实现法秩序稳定的基本要求。

　　“法安定性原则需要向依法行政原则下的实质合法性作出让步”，但在行政机关自我纠错程序中，这种让步并非毫无限制，行政机关只能对尚未超过行政复议或者行政诉讼起诉期限的不具有形式确定力的行政行为启动自行纠错。行政相对人要求行政机关纠正违法行政行为，应当在行政复议或者行政诉讼法定期限内提出。超过行政复议和行政诉讼期限要求行政机关纠错的，属于行政程序重开，适用更为特殊的程序和条件。对于未超过行政复议和行政诉讼期限的，应明确行政相对人在收到或者知道行政行为之日起30日内申请行政机关纠正违法行为，行政机关决定受理的，自行纠错期间应当从行政复议和行政诉讼期限中扣除。在行政复议和行政诉讼过程中，复议机关或者人民法院建议自行纠错的，应当在作出行政复议决定或生效裁决前向行政机关提出。检察机关、监察机关适用法律监督和监察监督程序向行政机关提出纠错建议的，其核心价值在于对社会公共利益的维护，从实践中看，纠错建议提出时间往往发生在行政复议和行政诉讼期限外，不能依照本文意义上的行政机关自我纠错机制纠正违法行为。

　　此外，《行政处罚法》《行政许可法》等相关法律规范明确规定行政相对人在行政处罚和行政许可争议中，可以向原行政机关提出纠错请求。考虑到救济制度期限的衔接要求，对原行政机关受理纠错申请后的处理时间应当从行政复议申请期限和行政诉讼起诉期限中扣除。需要指出的是，对于涉及特别权力关系领域的教育行政纠纷，可以考虑规定行政机关自行纠错前置，如果行政相对人未申请行政机关自行纠错的，行政复议机关和人民法院不予受理。

　　（三）行政机关自我纠错的核心程序制度

　　1.原行政程序参与人回避

　　回避制度来源于司法程序，要求案件结果的利害关系人不得参与案件审理。随着行政程序法治化推进，司法上的回避制度移植到行政程序中，旨在排除与案件有利害关系的公职人员参与行政决定程序，以维护行政决定的实体公正。“任何人都不能成为自己案件的法官”，司法程序中，诉讼案件被上级人民法院发回重审后，原审案件的审判人员应当回避。同理，行政机关自我纠错是对原行政行为的重新审查，参与原行政行为作出程序的相关人员也应当回避。基于行政公正性要求，行政机关工作人员应当与所处理的事务没有利害关系，如此才能保证处理结果的公正性。通常而言，回避的根本缘由在于偏见和利害关系。在行政机关自我纠错程序中，原行政行为程序参与人知悉案情并已给出处理结果，若让其继续参与自我纠错程序中的重新审查环节，可能会受既有认识影响，形成对所要重新审查内容的前置偏见。此外，行政机关对违法行政行为自我纠错，还可能对原行政行为程序参与人带来职业能力负面评价甚至不利责任承担后果，如此一来，其与自我纠错中的重新审查就产生了利害关系，这也是其应当回避的深层原因。需要注意的是，行政首长负责制是我国宪法确立的一项基本行政领导制度，行政首长对行政机关的各项活动统一领导、统一指挥并完全负责，行政首长虽参与了原行政行为的作出程序，但应当排除回避范围的限制。

　　2.第三方参与和复核委员会机制

　　在行政机关自我纠错程序中，引入第三方参与机制是提升纠错公正性、专业性与公信力的重要制度创新。从理论层面分析，这一机制既是协商民主理论在行政领域的延伸，也契合程序正义对权力运行的制约要求，更是对传统行政权自我监督模式的突破与完善。从制度实践分析，当前各地行政机关自我纠错制度相关规范性文件普遍纳入第三方参与条款，展现出行政程序法治化的进步趋势。南京市《实施意见》指出，在必要时，行政机关可邀请法律顾问、专职律师、相关领域专家作为第三方，就行政行为是否符合纠正条件、如何纠正及后续处理提出专业意见。这一做法有效弥补了行政机关内部审查可能存在的认知局限，打破了社会公众对“自我纠错=自我庇护”的质疑。

　　但与此同时，第三方参与机制的随机性特征也形成了参与人员专业能力参差不齐、参与人员履职连续性与责任感不强等弊病。为此，在行政机关自我纠错中设立专门的复核委员会，能够弥补第三方参与机制的功能限制，形成系统合力。其中，复核委员会的运行可借鉴行政复议委员会的成熟经验，在人员组成上，吸纳法律专家、公众代表等多元主体，形成知识结构互补的决策群体；在运行规则上，通过制定严格的遴选标准、回避制度、议事规程，确保其独立性与专业性；在功能定位上，不仅为行政机关提供专业咨询，还可对纠错程序的合法性、合理性进行实质审查，将行政机关自我纠错纳入更严密的监督体系。

　　3.说明理由、听取意见或者举行听证

　　行政机关自我纠错程序作为行政争议化解与权利救济双重目的实现的制度载体，其程序设计需深度契合纠纷解决的内在规律与正当程序原则的核心要义。从行政法学理论视角出发，说明理由、听取意见以及听证制度构成了行政权力自我规制的“程序铁三角”，不仅是保障行政相对人程序参与权的关键，更是实现行政行为合法性、合理性与可接受性的基石，可以有效防范行政机关滥用纠错权，避免“选择性纠错”或“报复性纠错”。

　　从程序维度看，诸多程序保障机制功能的发挥，都要以说明理由制度的存在和运行为前提，只有明确知悉行政机关的纠错依据，相对人才能针对性地提出反驳意见。正如德国行政法学者毛雷尔所言，“说明理由是行政行为合法性的重要组成部分”。听取意见与陈述申辩是程序正义在自我纠错中的具象化表达，依据任何人不得在未听取对方意见的情况下被剥夺权利的自然正义原则，行政机关在纠错过程中应当主动听取行政相对人、利害关系人以及原行政行为程序参与人的多元意见。听证程序作为行政程序的“高阶保障”，在涉及重大权益影响的纠错场景中发挥着不可替代的作用。当行政纠错可能导致相对人财产权、经营权等重大权益受损时，行政机关必须启动正式听证程序，构建起类司法化审查机制，确保纠错决定建立在充分的事实调查与法律辩论基础之上。

　　4.违法责任的追究与豁免

　　毋庸讳言，违法责任追究是启动行政自我纠错的较大障碍。违法责任追究与豁免程序本质上是行政权自我规制体系中权责如何平衡的核心命题，该程序的设计不仅关乎行政机关纠错的积极性与有效性，更深刻影响法治政府建设中权力运行的规范性与公信力。行政机关工作人员责任豁免遵循过错责任原则。依据现代行政法“过错推定”逻辑，若行政行为被认定违法或不当，原则上需追溯并确定相关人员的责任，但存在“故意或重大过失”的主观要件限制。这种豁免制度的理论正当性有二，一是行政事务的复杂性与专业性要求赋予行政人员一定自由裁量空间，若对所有错误行政行为均实施无过错追责，将导致“不求有功但求无过”的消极倾向；二是责任豁免是对“合法预期保护”的延伸，只要行政人员在履职中尽到合理注意义务，即使结果出现偏差，也应豁免其责任。“根植于外部行政行为合法性评价的违法概念并不总能实现对行政执法人员职务行为的恰当评价，无法为行政执法人员建立起明确的行为标准。”

　　为激励行政机关自我纠错，应建立行政执法责任豁免与不依法纠错的双重问责体系。当原行政行为作出工作人员不存在主观故意或重大过失，且行政机关通过自我纠错程序主动消除违法状态的，可依法免除原行政机关工作人员的法律责任。相反，行政机关负责自我纠错的工作人员拒不启动自我纠错程序、违反法定回避制度、应当组织听证而未举行等，且最终作出不予纠错决定的。在后续行政救济程序中，若原行政行为经行政复议或者行政诉讼被依法撤销或变更、确认违法或无效的，须启动责任倒查程序。通过构建“激励相容”的责任分配机制，既为行政机关自我纠错预留制度空间，又通过程序刚性约束防止权力滥用，最终实现行政机关自我纠错制度的良性运转。

　　结语

　　行政机关自我纠错制度的构建与完善，是破解行政争议化解困境、推进法治政府建设的关键一环。从实践样态看，各地广泛开展的纠错实践均表明自我纠错已成为行政系统回应社会治理需求的重要路径。但理论争议与制度缺漏仍使该机制面临“程序碎片化”“责任模糊化”等现实挑战，亟须通过体系化建构实现从“实践探索”到“制度定型”的跨越。站在法治现代化的视角，行政机关自我纠错的本质是行政权对合法性的主动追求，其制度价值既体现于通过程序正当性消解“自我裁判”的合法性危机，亦彰显于以利益衡量机制实现法律秩序稳定与个体权益保护的动态平衡。随着行政法典化进程的推进，行政机关自我纠错制度将成为衔接行政程序与救济程序的关键节点。唯有立法完善、实践优化与理论创新协同发力，方能使其真正成为实质性化解行政争议的“前沿阵地”，为国家治理体系和治理能力现代化注入全新的法治动能。

来源：行政执法研究