山东省高院案例：对违法企业处罚过度，非但不能起到教育惩戒作用，也会影响投资营商环境

　　裁判要旨：

　　行政处罚所适用的处罚种类和处罚幅度要与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应。过罚相当、处罚与教育相结合是行政机关作出行政处罚的基本原则。行政机关在行使行政处罚自由裁量权时，应当根据过罚相当原则，综合考虑申请人的主观过错程度、违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素，对相对人作出恰当的处罚方式。也就是说，在保证行政管理目标实现的同时，兼顾保护行政相对人的合法权益，以达到行政执法目的和目标为限，并尽可能使相对人的权益遭受最小的损害。

　　申请人通过向三轮车夫支付介绍费名义实施不正当竞争行为，违反了相关法律规定，破坏了当地旅游市场秩序，影响了游客参观游览的选择权，被申请人可通过适当的处罚方式予以惩戒，达到纠正违法行为、维护市场秩序的目的，也能起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用。如果处罚过度，非但不能起到教育惩戒作用，也会影响投资营商环境，增加行政执法成本，有损行政机关公信力。本案中被申请人对申请人的违法行为同时并处100万元罚款和吊销营业执照，处罚结果与违法行为的社会危害程度之间明显不适应，不符合行政处罚比例原则，属于显失公正的行政处罚。

　　中共中央、国务院连续出台了关于支持民营企业改革发展的意见，要求各级政府对民营企业实施公平统一的市场监管制度，营造公平良好的投资营商环境，进一步规范执法自由裁量权，既要严格执法，又要加强法治保障，尽可能保护民营企业的合法权益。对于民营企业来讲，在市场经营中只有切实遵法守法，依法合规，增强社会责任感，才能做到持久良性发展。

　　裁判文书：

　　山东省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　(2019)鲁行再72号

　　再审申请人（一审原告、二审被上诉人）曲阜东周文化发展有限公司,住所地曲阜市林道路9号。

　　法定代表人吴冰，经理。

　　委托代理人朱庄义,山东隆湶律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审上诉人）曲阜市市场监督管理局,住所地曲阜市弘道路26号。

　　法定代表人孔卫东，该局局长。

　　委托代理人古泉，该局工作人员。

　　委托代理人孔令军，山东鲁都律师事务所律师。

　　曲阜市东周文化发展有限公司（以下简称东周公司）与曲阜市市场监督管理局（以下简称曲阜市市管局）工商管理行政处罚一案，不服济宁市中级人民法院（2019）鲁08行终108号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。2019年12月16日对本案组织了听证，再审申请人东周公司法定代表人吴冰及其委托代理人朱庄义，被申请人曲阜市市管局委托代理人古泉、孔令军到庭参加了听证。本院于2019年12月17日作出（2019）鲁行申955号行政裁定，对本案进行提审。现已审理终结。

　　东周公司申请再审请求撤销二审法院判决，维持一审法院判决，由被申请人承担诉讼费用。理由如下：一、二审法院判决认定的公安局询问笔录及曲阜市市管局的询问笔录，在行政处罚前没有询问人、记录人签字，没有派出所的印章，系非法证据，不能作为定案证据，不能证明案件事实。二审法院判决认定三轮车夫具有影响力，能够影响交易，没有证据证明。15名三轮车夫的证言无法排除造假的合理怀疑。没有证据证明申请人的行为损害了其他人的利益。二、被申请人作出行政处罚适用的法律错误，二审法院判决认定行政处罚的事实不清，变更行政处罚于法无据，也是适用法律错误。二审法院判决同时适用新旧法律，违反一事不再罚原则。

　　本院认为，本案争议的焦点是被诉行政处罚决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，过罚是否适当，程序是否合法。

　　一、被申请人作出的行政处罚认定事实是否清楚

　　本案中，根据原审法院查明的事实，申请人自2015年3月至2018年4月29日期间一直存在以向三轮车夫发放介绍费的方式拉拢三轮车夫游说游客到其投资的孔子生迹园参观游览的事实。该行为违反了修订前的《中华人民共和国反不正当竞争法》第八条和修订后的《中华人民共和国反不不当竞争法》第七条的规定，已经构成不正当商业竞争行为。被申请人曲阜市市管局作为市场管理主体，为加强旅游市场管理，维护当地旅游秩序，依法具有对其作出行政处罚的职权。申请人关于向三轮车夫发放介绍费的行为不构成商业贿赂行为的理由不能成立。

　　二、被申请人作出的行政处罚是否过罚适当

　　《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第五条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。根据上述规定，行政处罚所适用的处罚种类和处罚幅度要与违法行为的性质、情节及社会危害程度相适应。过罚相当、处罚与教育相结合是行政机关作出行政处罚的基本原则。

　　吊销营业执照在反不正当竞争法规定的罚则中，属于最严重的行政处罚方式，直接关系到一个企业的生死存亡，实施该罚则应当做到审慎适当。修订前的反不正当竞争法和修订后的反不正当竞争法对商业贿赂行为的处罚规定不尽相同，旧法规定的处罚相对较轻，新法规定的处罚相对较重，且增加了吊销营业执照的行政处罚。但无论旧法还是新法，对违法行为“情节严重”的认定都没有相应规定，属于行政机关的自由裁量权。行政机关在行使行政处罚自由裁量权时，应当根据过罚相当原则，综合考虑申请人的主观过错程度、违法行为的情节、性质、后果及危害程度等因素，对相对人作出恰当的处罚方式。也就是说，在保证行政管理目标实现的同时，兼顾保护行政相对人的合法权益，以达到行政执法目的和目标为限，并尽可能使相对人的权益遭受最小的损害。本案中，申请人通过向三轮车夫支付介绍费名义实施不正当竞争行为，违反了相关法律规定，破坏了当地旅游市场秩序，影响了游客参观游览的选择权，被申请人可通过适当的处罚方式予以惩戒，达到纠正违法行为、维护市场秩序的目的，也能起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用。如果处罚过度，非但不能起到教育惩戒作用，也会影响投资营商环境，增加行政执法成本，有损行政机关公信力。本案中被申请人对申请人的违法行为同时并处100万元罚款和吊销营业执照，处罚结果与违法行为的社会危害程度之间明显不适应，不符合行政处罚比例原则，属于显失公正的行政处罚。一审法院认为被申请人对申请人的违法行为直接适用处罚较重的新法给予处罚，违反了过罚相当等原则，并无不当。二审法院虽认为申请人在新法实施后所实施的违法行为时间较短，对罚款数额作了一定变更，但仍保留了吊销营业执照的处罚，不符合过罚相当的比例原则。

　　三、被申请人作出的行政处罚是否适用法律正确

　　《中华人民共和国立法法》及最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中均对适用新旧法律问题作出了“从旧兼从轻”的法律适用规则，人民法院在司法实践中应当遵照执行。申请人实施的违法行为开始于旧法实施期间，结束于新法生效之后，被申请人在适用法律上应当加以区分，对发生在2018年1月1日前的商业贿赂行为应按“旧法”处理，对发生在2018年1月1日后的行为应按“新法”处理。而本案中被申请人在适用法律上并没有加以区分，直接适用了处罚相对较重的新法作出处罚，违反了“从旧兼从轻”的法律适用规则。一审法院判决撤销涉案行政处罚决定并责令被申请人重新处理并无不当。二审法院虽然也认为被申请人作出行政处罚在适用法律上应当加以区分，但同时又决定保留了新法规定的吊销营业执照处罚，不符合“从旧兼从轻”、“法不溯及既往”的法律适用规则，确有不当，应予纠正。

　　被申请人接到公安机关移送的违法线索后，履行了立案受理、调查询问、集体讨论、内部审批、听证告知、组织听证等程序，行政处罚程序符合行政处罚法规定。

　　应当指出的是，中共中央、国务院连续出台了关于支持民营企业改革发展的意见，要求各级政府对民营企业实施公平统一的市场监管制度，营造公平良好的投资营商环境，进一步规范执法自由裁量权，既要严格执法，又要加强法治保障，尽可能保护民营企业的合法权益。对于民营企业来讲，在市场经营中只有切实遵法守法，依法合规，增强社会责任感，才能做到持久良性发展。

　　综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法；二审法院判决对案件部分事实认定不清，适用法律部分不当，本院予以纠正。申请人东周公司申请再审的理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第六项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：

　　一、撤销济宁市中级人民法院（2019）鲁08行终108号行政判决；

　　二、维持邹城市人民法院（2019）鲁0883行初75号行政判决。

　　一、二审案件受理费共计100元，均由曲阜市市场监督管理局负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　韩　勇

　　审判员　王海燕

　　审判员　陈　晖

　　二〇二〇年一月三日

　　书记员　李　倩

　来源：行政法报