摘要：

　　行政处罚具有多重面向特质，作为国家治理工具的重要组成部分，事关国家治理体系和治理能力的现代化。《行政处罚法》第24条第1款规定行政处罚权下放乡镇人民政府、街道办事处行使制度，论文从行政主体维度阐释其理论逻辑，立足法律规范检视J省实践，发现下放决定主体不具体、承接条件不明晰、下放权力标准不明确、下放程序不健全、法制审核能力不匹配等五个困境。

　　研究认为，应当着重从明确省级政府为下放决定主体、细化乡镇街道承接条件、厘清下放权力标准、完善权力下放程序、强化法制审核能力建设等五个方面进行优化，以期实现制度效能最大化。

　　问题的提出

　　行政执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的重要方式。行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任与对法治的信仰。乡镇街道是国家治理的“最后一公里”，直接面向群众承担了大量的社会管理和公共服务职责。由于历史原因，长期以来行政处罚权由县级政府部门执掌，乡镇街道虽然拥有一定的行政管理职责，但行政处罚权与之不匹配，权责不统一。

　　2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务力量的实施意见》，提出“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，组建统一的综合执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇街道名义开展执法工作”的要求。

　　2021年4月，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，要求“根据本地实际情况，依法赋予乡镇街道行政执法权，整合现有执法力量和资源”。上述规范性文件为行政处罚权下放乡镇街道提供了政策依据。

　　2021年1月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议对《中华人民共和国行政处罚法》予以修订（以下简称《行政处罚法》）。《行政处罚法》第24条第1款规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布……”。从法律层面确立了县级政府部门行政处罚权下放乡镇街道制度（以下简称“行政处罚权下放乡镇街道制度”）。

　　《行政处罚法》修订回应了基层治理实践呼唤，对地方实践探索成功经验进行了固化，将行政处罚权下放乡镇街道实践由国家政策上升为法律制度设计，实现了法治化转型升级。对此，理论界和实务界进行了学术探讨与实践探索，陈明辉关注基层政府的承接能力，从软硬件两个方面提出优化路径；秦前红等围绕“行政处罚权交由”的进行了规范阐释；梅扬等从行政处罚权下放标准体系化建构展开了讨论。既有研究成果为行政处罚权下放乡镇街道制度提供了理论指引与实践参酌。但笔者梳理发现，鲜有研究诠释该制度理论逻辑并立足法律规范检视地方实践。

　　鉴于此，本研究对行政处罚权下放乡镇街道制度的进行了理论阐释，并基于《行政处罚法》第24条第1款和第58条规定检视地方实践，透视制度困境，提出优化策略构想，以期对优化营商环境助力基层治理现代化有所裨益。

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　　行政处罚权下放乡镇街道制度的逻辑

　　“行政处罚具有多面向特质，作为国家治理工具的重要组成部分，事关国家治理体系和治理能力的现代化；作为国家行政权力的重要环节，事关全面依法治国事业；作为综合执法的主要方式，事关依法行政和法治政府的建设；作为重要的法律责任形式，事关人民群众对公平正义的期盼。”《行政处罚法》并未直接规定乡镇街道可以行使行政处罚权，故行政处罚的级别管辖规则也将乡镇街道排除在外，第24条第1款规定为乡镇街道依法获取行政处罚权提供了法治化路径，弥合了乡镇街道执法的合法性张力。行政处罚权下放乡镇街道制度耦合了行政主体理论。

　　行政主体理论主要包括三个方面内容：一是具有法定职权。权力来源既包括行政组织法的规定，也包含行政行为法的授权，乡镇街道行使行政处罚权是根据“省、自治区、直辖市”的决定获得授权，其理论意涵是行政主体拥有行政职权必须有法律依据。法律规定的职权，行政机关必须按照法定权限与法定程序行使，即“法定职权必须为”。没有法律授权，行政机关不得超越或滥用职权作出行政行为，即“法无授权不可为”；

　　二是能够以自己名义依法独立行使行政职权。乡镇街道以自己的名义对外行使行政管理职权，依法作出行政处罚决定。如以其他主体的名义作出行政处罚决定，则其不具备行政主体资格；

　　三是能够独立承担法律责任。若行政相对人对乡镇街道作出的行政处罚决定不服，乡镇人民政府、街道办事处可以自己的名义参与行政复议、行政诉讼或者行政赔偿程序，并独立承担法律责任。

　　传统行政主体理论认为，行政机关是最基本、最常见的行政主体，乡镇人民政府是我国最基层的一级政府机关，街道办事处是市辖区、不设区市的人民政府的派出机关，均属于普通型行政机关，源于“省、自治区、直辖市”的行政授权依法具备行政主体资格，故其行使行政处罚权耦合行政主体理论要求。

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　　行政处罚权下放乡镇街道的现实困境

　　《行政处罚法》 第24条第1款规定具有一定的“特定性”，由特定主体 （省、自治区、直辖市） 将特定内容 （县级政府部门行政处罚权） 履行特定程序“交由”特定对象 （乡镇政府、街道办事处）行使，但不意味乡镇街道当然获得授权，乡镇街道仍需要履行一定程序才能获得相应的行政处罚权。

　　笔者深入J省调研，J省系中国大陆东部省份，位于长江三角洲地区，与浙江、安徽接壤。截至2021年12月31日共辖1200多个乡镇街道，基本上都承接了相应行政处罚权，基于法律规范检视其实践，发现五个方面现实困境。

　　2.1下放决定主体不具体

　　《行政处罚法》第24条第1款规定的“省、自治区、直辖市”，具体指哪一个国家机关，语焉不详，究竟是省级人大及其常委会，还是省级政府抑或其职能部门，法律规范并不具体。“省、自治区、直辖市”本身并不是权力主体，也不是国家机关，只是“行政区划”的概念。

　　调研发现，至今J省人大及其常委会乃至省政府均未作出“行政处罚权下放决定”。省委编办、省司法厅等部门联合印发《赋予乡镇街道经济社会管理权限指导目录的通知》，明确县级政府部门323项行政处罚权可以下放乡镇街道行使。省司法厅对所辖设区市政府上报的《关于在乡镇街道实施相对集中行政处罚权的请示》进行函复，其下放决定主体是否合法有待商榷。

　　2.2镇街承接条件不明晰

　　《行政处罚法》第24条第1款规定的乡镇街道承接条件为“县级政府部门的行政处罚权”“基层管理迫切需要”“能够有效承接”的条件。这意味着，只有能够“有效承接”的乡镇街道才能行使“迫切需要”的行政处罚权。

　　在此，“迫切需要”只是“行政处罚权下放”的充分条件，而“有效承接”才是“处罚权下放”的必要条件。如何理解“有效承接”，则需要运用内部视角对乡镇街道进行评估，完备的科层组织能够为行政管理的有效运行提供必要的体制机制保障。若乡镇街道缺乏执法人员、专项编制、经费保障等，下放目的将无法实现。

　　调研发现，J省基本上将辖区内所有乡镇街道确定为行政处罚实施主体，甚至乡镇与街道的行政处罚权无区别，并未充分考虑乡镇街道承接能力，承接条件不明晰缺乏可操作性，很多乡镇街道苦不堪言，甚至出现“接不住、管不好”的现象。

　　2.3下放权力标准不明确

　　根据《行政处罚法》第24条第1款规定，发现其下放乡镇街道的行政处罚权力标准并不明确，乡镇街道权力配置和下放整体框架内容是什么，哪些行政处罚权可以下放，哪些不能下放并不明确。

　　调研发现，J省除经济发达镇外，一般采取“一个县一个样态”的下放模式，缺乏设区市政府统筹，出现权力断层现象。没有充分考虑乡镇街道的产业特点和承接能力，下放权力的针对性不强，镇街不分、需求不分、难易不分。各乡镇街道不同程度存在着部分下放权力“零案件”、权力运行效率不高等现象。如，在J省H市H区调研发现，民族宗教类（清真食品管理等）、教育管理类（违规办学等）、劳动用工类（使用童工等）等权力下放给乡镇街道，却未发生过相关案件，基本属于“僵尸权力”。安全生产、生态环境领域需要技术鉴定或检测结果作为行政处罚依据的事项较多，乡镇街道行权难度系数大，实际效果并不明显。

　　2.4权力下放程序不健全

　　《行政处罚法》第24条第1款并未规定行政处罚权力下放应当履行什么程序，从而导致地方实践中下放程序各异。在该法律修订过程中，有专家建议将决定“交由”表述明确为“授权”，但这一建议并未被采纳。该条款未直接规定权力下放程序，给学术研究与实践探索留下了空间。乡镇街道很多行政管理与公共服务职责需要通过行政处罚来实现，需要履行什么程序即可依法获得行政处罚权，目前仍陷“程序之迷”，一旦因行政处罚而引发的行政诉讼，将面临权力来源不合法的诘问。

　　调研发现，J省目前权力下放程序不健全以及下放后配套保障机制不同步，导致下放后“乱象丛生”。

　　2.5法制审核能力不匹配

　　《行政处罚法》第58条规定了重大行政处罚法制审核前置、初次从事法制审核工作人员应当具备法律职业资格等。

　　调研发现，J省乡镇街道法制审核缺乏自上而下的制度设计。乡镇街道虽然普遍设置综合执法局，但没有明确法制审核机构与人员。现行法制审核主要有司法所“审核”、内设机构（如综治办）“内审”以及派驻机构“代审”等三种模式。司法所审核模式，面临着人员配置不足、经费保障困难等问题。派驻机构代审模式，在统筹基层法治建设时专业性、权威性倍受质疑。内审模式，乡镇街道具有法律职业资格人员寥寥无几，无法满足面广量大的法制审核工作需要，显得力不从心。

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　　行政处罚权下放镇街制度的优化策略

　　上述困境的存在，不仅囿于《行政处罚法》法律规则的抽象性规定，还有相关配套法规规章以及政策制定滞后、不衔接等多种因素所致。为进一步强化乡镇街道基层治理效能，应当从明确省级政府为下放决定主体、细化镇街承接条件、厘清下放权力标准、完善权力下放程序、强化法制审核能力建设等五个方面进行优化。

　　3.1明确省级政府为下放决定主体

　　《行政处罚法》第24条第1款是关于行政处罚权如何下放的法律规则，从章节安排与体例位置来看，该条款位于第四章“行政处罚的管辖与适用”部分，其与第23条构成了“原则—例外”的关系。第23条规定了行政处罚级别管辖规则，而该条款规定了级别管辖的例外规则，即乡镇街道在获得授权的情形下可以具有行政处罚管辖权。循此，行政处罚权下放乡镇街道制度符合行政管辖权转移的本质特性。

　　笔者认为，省级政府作为行政处罚权下放决定主体，不仅具有合法性与正当性，还体现行政管辖权转移的原则与灵活性。在我国高度集权制的行政管理体制之中，五级纵向府际关系中突出表现为“职责同构”，不同层级政府事权不同程度重叠，县级政府与省级政府通常拥有绝大多数相同的行政管理权力。省级政府领导下级政府各项工作，由其决定下放行政处罚权是行使领导权的具体体现。

　　《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第76条规定乡镇政府负责“办理上级人民政府交办的其他事项”。

　　因此，省级政府作为下放决定主体，将县级政府的行政处罚权下放给乡镇街道行使，实质是向乡镇街道“交办”行政处罚事项，符合我国现行宪法规范。《江苏省行政程序条例》第十一条第三款的规定，也印证了笔者的上述观点。

　　3.2细化乡镇街道承接条件

　　从《行政处罚法》第24条第1款的文义解释来看，将行政处罚权下放乡镇街道需要同时满足三个条件：一是属于县级政府部门的行政处罚权；二是乡镇街道基层管理迫切需要；三是乡镇街道能够有效承接。

　　关于第一个条件，根据行政主体理论的要求，原系县级政府部门的法定职权，经省级政府作出下放决定，乡镇街道履行法定程序后依法获得授权，从而享有行政处罚权。

　　关于第二个条件，属于经验性不确定的法律概念，涉及事实判断而非价值判定，可以通过乡镇街道管理实践加以判断。适格的判断主体应当是乡镇街道自身，因其更加了解哪些行政处罚权是迫切需要的。实践中，上级政府及其部门由于距离案发地较远，往往很难判断哪些行政处罚权是乡镇街道迫切需要的，显然乡镇街道更能胜任这一判断工作。为了防止基层对权力的盲目追求，应对“迫切需要”的行政处罚事项充分说明理由，并由县级政府对其进行可行性与必要性论证。

　　关于第三个条件，乡镇街道能否有效承接行政处罚权可以从是否具有执法机构、是否有足够且专业的执法人员以及是否有相对独立的人、财、物等多维度进行判断。县级政府部门不能为了“甩包袱”而擅自将行政处罚权下放给乡镇街道行使。

　　笔者认为，还应当从乡镇街道主客观条件两个方面进行考量。主观方面，充分尊重乡镇街道的真实意愿，各地经济发展水平差异明显，对行政处罚权的需要不尽相同。部分乡镇街道关注产业经济发展的事项，而部分乡镇街道则更为关注社会管理方面的事项，避免强行推进改革导致行政处罚权的实施不到位。

　　客观方面，一般需要考量以下两个因素：一是经济状况。经济发达可以为行使行政处罚权提供物质保障，客观上其产生的社会治理问题对于赋权的需求也相对迫切，不同的乡镇街道产业特点对于赋权需求内容不尽相同，乡镇的产业形态各异，在下放权力时要充分考虑乡镇职能定位，不同类型的乡镇突出不同的职能重点，以农业为主的乡镇，要加强乡镇政府农业生产与农副产品安全监管、防灾减灾、扶贫救济的职能；以历史古迹、文化旅游为主要产业的乡镇，要加强乡镇政府文物保护、环境保护等职能；常住人口多、经济体量大的乡镇，要强化乡镇政府社会治安、规划建设、市场监管、环境保护等职能需求；

　　二是承接能力。考量要素主要有：执法人员数量及专业素养，这直接关系到行政处罚权下放行使的成败；执法装备，包括执法车辆、办案场所、执法制服、执法记录仪等，提高乡镇街道行政执法的权威性和公信力；办案平台，从保障信息互通考虑，应当与县级政府部门监管系统互联互通，实现监管与处罚信息实时共享，为规范执法提供坚实保障。

　　3.3厘清下放权力标准

　　下放的权力内容应当依法属于县级政府部门的行政处罚权，并且客观上属于乡镇街道在行政管理中“迫切需要”、主观上能够“有效承接”的行政处罚权。

　　笔者认为，下放的权力标准应当着重考量三个方面因素：一是专业适当。按照普通公民日常生活常识与情感理性作为参酌标准，不需要通过技术鉴定或者检测结果作为依据即可认定违法事实的常规执法事项；二是侵益适可。与群众生产生活密切相关、案发频率高、多头执法扰民问题突出，将行政处罚种类限定在警告、通报批评、小额罚款等对行政相对人法益侵害较小的日常执法事项；三是地域适度。不需要跨区域跨部门协调的行政权力，更不专属于设区市政府以上部门管辖的以及不属于法律明确规定由法定行政机关行使的权力种类。

　　调研发现，目前乡镇街道较为迫切需要的行政处罚权力主要集中在市容市貌、市场监管、农田水利等涉及民生保障方面。浙江省的赋权标准为“三高两易”，满足这些标准的行政处罚事项就可能下放到基层。江苏省规定“涉及危化品管理、安全生产以及燃气管理等方面的权力需下沉的，应当履行重大行政决策程序。”体现了对安全生产等领域特殊行政处罚权下放乡镇街道的审慎，可以借鉴推广。

　　3.4完善权力下放程序

　　省级政府依法作出“行政处罚权下放决定”时，应当受到正当程序原则的制约。一般来说，在行政机关内部事务分工调整等仅在行政机关内部有效，而行政管辖权转移将外化产生法律效果。行政行为的合法，要求行政主体享有法定管辖权。行政处罚管辖权发生转移，必然影响到行政相对人的合法权益。因此，应向社会公众公布权限转移的结果。

　　笔者认为，应当遵循“下放决定→赋权清单→镇街选取→县区论证→市级审核→省级批准→县区放权→镇街行权→跟踪评估→动态调整”的进路（如图1所示），建立健全“批前申报、批中论证、批后公示、监督评估”的闭环程序。省级政府依法作出《关于赋予乡镇街道行使部分行政处罚权的决定》，并附《赋权清单》。

　　乡镇街道结合本地实际根据自身管理的“迫切需要”，从清单中选取能够“有效承接”的行政处罚事项，呈报所属县级政府申请赋权，由县级政府对照承接条件、权力下放标准进行可行性与必要性论证。通过论证的，上报设区市政府审核，对于审核通过的及时呈报省级政府批准。县级政府根据批准文件制定下放赋权清单，并向社会公布，主动接受社会监督。

　　乡镇街道以自己的名义按照法定权限与程序对外行使行政处罚权，依法对违法行为作出行政处罚决定，并独立承担由此引发的法律责任。行政处罚权下放给乡镇街道行使的，县级政府部门不再继续行使。同时，县级政府应当根据法律法规的变化以及乡镇街道实际承接能力定期进行动态评估，根据评估情况适时进行调整。对于乡镇街道无法承接的行政处罚权力及时收回，交由县级政府原行政执法部门继续行使，确保无缝衔接防止执法真空。如，广东省茂名市对下放给乡镇街道的行政处罚事项进行评估，经评估对部分专业性技术性强、乡镇街道确实无法承接的行政处罚事项及时收回。

　　3.5强化法制审核能力建设

　　《行政处罚法》第58条规定应当进行法制审核的四种情形，为行政处罚决定的合法性设置了专业阀门。

　　笔者认为，乡镇街道应当进一步加强法制审核能力建设。一是明确法制审核机构及其人员。构建“司法所人员+法律顾问”“司法所人员＋公职律师”等法制审核主体，鼓励乡镇街道与地方高校、律师事务所等多元主体合作，不断增强法制审核力量；

　　二是严格把握法制审核范围。凡涉及重大公共利益、可能造成重大社会影响或引发社会风险、案情疑难复杂、涉及多个法律关系等情形的都应当进行法制审核。未经法制审核或审核不合格的，乡镇街道不得作出行政处罚决定；

　　三是规范案件审核流程。遵循“执法审核分离”原则，确定具体案件法制审核人员。对于案件事实清楚、法律适用难度不大的案件，可由法制审核人员独任审核。对于复杂疑难案件，可以探索“云平台”进行跨部门、跨区域、跨层级的线上合议法制审核，整合和共享法制审核力量，切实提高法制审核的精准度。

　　3.6健全执法配套保障机制

　　合理配置乡镇街道行政处罚权力，实现县级政府部门与乡镇街道综合执法的高效协同，健全乡镇街道综合执法的“上下联动、左右协调”的运行保障机制。

　　笔者认为，应当健全执法配套保障三项机制。一是综合执法培训机制。省级司法行政部门统一制定乡镇街道综合执法操作规程和执法文书格式，规范受理、立案、调查、审查、告知、听证、决定、送达等程序。县级政府赋权部门承担执法业务培训的主体责任，围绕调查取证、事实认定、法律适用、自由裁量权行使，对乡镇街道执法人员开展针对性强的业务培训，聚焦了行政处罚源头、过程和结果三个关键节点，切实提高乡镇街道执法人员的执法能力。乡镇街道注重综合执法人员的梯队建设，保持队伍的相对稳定性，避免因执法人员频繁调整降低综合执法质效。

　　二是综合执法协同机制。以省级为单位建立全域通用的行政执法综合监督平台，将平台拓展至乡镇街道。违法行为一经发现，平台随即进行大数据分析，第一时间推送至乡镇街道查处，提高智能巡查效率。县级归口部门牵头抓总，统筹协调县级政府部门横向之间、部门与乡镇街道纵向之间的综合执法协同工作，具体负责信息收集、分析研判、分流交办、调度指挥、反馈督办等工作，重点完善乡镇街道综合执法和司法无缝双向衔接机制，健全案件移送、信息共享等制度，实现违法线索互联、监管标准互通、事实证据互用的目标。乡镇街道建立和规范综合行政执法协同机制，统筹辖区内行政执法活动，整合使用执法力量，需要其他部门行政协助的，报请行政执法综合监督平台协调，实现乡镇街道“一支队伍管执法”。

　　三是执法动态评估机制。既然有“放权”，则逻辑上必然要有“收权”。由于基层社会治理的动态发展，行政处罚权下放不能一蹴而就，应当随着乡镇街道社会治理的发展变化，与时俱进进行动态调整。“放权”与“收权”是制度辩证统一的两个方面，无论在制度设计还是制度实施层面，都不能有所偏废。评估内容主要涵盖赋权后有无职权交叉重叠、有无管理与处罚“真空地带”，乡镇街道与政府部门之间衔接是否顺畅等内容。只有做到“收放有序”，才能稳妥推进下放制度落地生根，合理配置乡镇街道行政处罚权力，实现基层治理体系和治理能力现代化。

　　结语

　　行政处罚权下放乡镇街道制度，把县级政府部门行政处罚权整合“交由”乡镇街道行使，是执行《宪法》关于加强基层政权建设的需要，是提升基层治理能力的不二选择。县级政府推行乡镇街道“一支队伍管执法”的同时，也应当着力基层综合执法队伍的整体性重构，加大统筹协调与执法监督力度，领导乡镇街道增强行政执法能力建设，将相关专业执法队员、编制、经费等同步下放，确保行政处罚权“下得去”，乡镇街道“接得住”，法制审核“监督好”，解决综合行政执法“最后一公里”问题，实现“中国之治”追求的善治目标。

　　本文从权力下放、基层承接、执法保障等方面构建了乡镇街道行使行政处罚权的理论分析框架。从行政主体视角阐释了制度理论逻辑，基于法律规范检视了J省实践，透析制度困境，明确省级政府为下放决定主体、强化法制审核能力建设等五个方面提出了优化策略。但是，由于受讨论主旨的制约，文章没有对困境缘由进行深入剖析，笔者将在今后的研究中进一步探析。未来，期盼学界同仁同向发力共同研究基层治理，助推立法机关及时制订相关配套的法规规章，细化权力下放主体、内容、程序等，早日形成高效协同共治的乡镇街道整体性治理图景。

　　来  源：《城市发展研究》2024年第3期。注释及参考文献已略，引用请以原文为准。

　　作者简介：林华东（1978— ），男，汉族，江苏沭阳人，淮阴师范学院法学院副教授、博士，淮安市城市治理创新研究中心主任。研究方向：城市治理理论与实践。基金项目：江苏省社会科学基金一般项目“行政处罚权下放镇街制度的江苏实践与优化策略研究”（23FXB002）。来源：行政法报