裁判要旨

　　行政机关在对历史遗留的未批先建非法占地行为进行处罚时，应当充分考虑全案情况，结合非法占地的原因、过程、时间与各方责任情况，采取既能实现行政管理目的，又能对相对人信赖利益予以保护，对其权益影响和社会资源损害最小的执法方式。作出相应的行政处罚决定亦应符合过罚相当原则。

　　基本案情

　　2003年4月，某市发展计划局批复同意广东省某工程有限公司（以下简称某公司）在涉案地块开展建设，原某市国土局也作出同意用地的预审意见，某市招商引资办还发函明确土地补偿费按某公司与镇政府协商的价格解决并要求尽快完成项目建设。9月，镇国土所出具“兹有某度假村全部土地已经我所协助征用。其土地使用证正在办理中，请有关部门给予办理报建手续”证明。2004年2月，某公司取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证等系列手续；某市政府也作出批复，减免报建规费，兑现招商政策。其间，某公司通过向村民、村民小组租赁或购买的方式使用涉案土地并于年底建成某茶艺馆。10月，原某省国土资源厅复函同意涉案项目完善用地手续，但某市有关部门一直未按要求申报完善手续。2014年，某市自然资源局经立案调查后认定，某公司未取得建设用地批准手续即进行建设，属非法占用土地，决定没收建筑物和其他设施。某公司起诉请求撤销该处罚决定。

　　2014年9月29日，广东省兴宁市人民法院作出（2014）梅兴法行初字第28号行政判决：驳回某公司的诉讼请求。某公司不服，提出上诉。广东省梅州市中级人民法院于2014年12月18日作出（2014）梅中法行终字第70号行政判决：驳回上诉，维持原判。某公司不服，向广东省高级人民法院申请再审。广东省高级人民法院于2019年11月20日作出（2017）粤行申1232号行政裁定：驳回某公司的再审申请。某公司不服，向最高人民法院申诉。最高人民法院于2023年4月19日作出（2021）最高法行再249号行政判决：一、撤销广东省梅州市中级人民法院（2014）梅中法行终字第70号行政判决及广东省兴宁市人民法院（2014）梅兴法行初字第28号行政判决；二、确认被诉处罚决定违法。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：某公司未依法取得并完善用地审批手续，应当承担相应的法律责任。但某市政府及相关部门明知某公司用地手续不全，仍然以招商引资名义作出一系列行政许可并支持先行建设，也应承担相应的法律责任。特别是因涉案项目符合土地利用总体规划，原某省国土资源厅已经同意完善用地手续的情况下，某市相关部门长期未推动完善用地手续，系违法用地状态长期持续的重要原因。此外，某市政府部门及项目所在村组还收取某公司支付的部分土地补偿等费用。某公司对上述政府行为已形成足够信赖，因而形成的信赖利益应当予以保护。某市自然资源局在十年后将非法占地责任全归责于某公司，迳行将某茶艺馆没收，显失公正，也侵害其信赖利益。故最高人民法院判决撤销一、二审判决，确认被诉处罚决定违法，判决书同时载明：鉴于某公司原审期间未提出赔偿请求，某市自然资源局主动协商采取具体补救措施或者赔偿方案；协商不成的，应及时作出赔偿决定。对赔偿决定不服的，可另行诉讼。

　　关联索引

　　《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第47条、第76条（ 本案适用的是2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第43条、46条、第76条）

　　《中华人民共和国行政处罚法》（2021年修订）第5条第1款、第2款（本案适用的是2009年修正的《中华人民共和国行政处罚法》第4条第1款、第2款）

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第74条第1项

　　一审：广东省兴宁市人民法院（2014）梅兴法行初字第28号行政判决（2014年9月29日）

　　二审：广东省梅州市中级人民法院（2014）梅中法行终字第70号行政判决（2014年12月18日）

　　再审审查：广东省高级人民法院（2017）粤行申1232号行政裁定（2019年11月20日）

　　再审：最高人民法院（2021）最高法行再249号行政判决（2023年4月19日）

来源：行政诉讼与行政合规研究