裁判要点

　　行政处罚法定原则，是行政机关在作出行政处罚过程中最基本的行政处罚原则，其基本内涵是处罚依据法定、处罚种类法定、处罚主体法定、处罚程序法定、处罚形式法定、处罚职权法定。本案中，行政机关对当事人作出行政处罚时依据的土地管理法及贵州省土地管理条例中设置的处罚种类中并没有责令归还土地的这一类型，行政机关依据上述法律作出责令归还土地的处罚结果，法律依据明显不足。

　　裁判文书

　　贵州省安龙县人民法院

　　行  政  判  决  书

　　（2019）黔2328行初89号

　　原告兴义市兴泰街道办水库社区四组（原黄草街道办水库村四组）。

　　被告兴义市自然资源局。

　　第三人贺万昌。

　　原告兴义市兴泰街道办水库社区四组（以下简称水库四组）不服兴义市国土资源局于2019年2月15日作出的兴市国土资监处〔2019〕1号行政处罚决定书，于2019年5月20日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，2019年6月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。于2019年8月1日依法组成合议庭公开开庭进行了审理，本案现已审理终结。

　　兴义市国土资源局于2019年2月15日作出兴市国土资监处〔2019〕1号行政处罚决定书，被处罚人：贺万昌。经查实：2003年兴义市水利局改造洗布河时，兴义市兴泰街道办水库社区五组（原黄草街道办水库村二组）洗布河河沟旁剩下2.1432亩集体土地靠近兴义市兴泰街道办水库社区四组（原黄草街道办水库村四组）泰安停车场附近。2004年5月17日，你户与兴义市兴泰街道办水库社区五组（原黄草街道办水库村二组组长张明学和郑绍益）经过协商，以贰万元（20000元）人民币购买了该块集体土地（2.1432亩），并把土地款交给张明学和郑绍益。2005年初，张明学和郑绍益将收取的你户土地款贰万元（20000元）交给组委会成员王启芬（时任出纳）入账，有收条一份。你户在未经有权机关批准的情况下，擅自购买兴义市兴泰街道办水库社区五组（原黄草街道办水库村二组）洗布河河沟旁集体土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十三条的规定，构成非法买卖土地的违法行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《贵州省土地管理条例》第三十七条的规定，决定处罚如下：你户非法购买兴义市兴泰街道办水库社区五组（原黄草街道办水库村二组）的集体土地行为无效，责令你户将非法购买的2.1432亩集体土地退还兴义市兴泰街道办水库社区五组（原黄草街道办水库村二组）管理。

　　原告水库四组向本院提出诉讼请求：一、请求人民法院依法判决撤销被告兴义市自然资源局（原兴义市国土资源局）作出的“兴市国土监处〔2019〕1号”《行政处罚决定书》；二、本案诉讼费用由被告承担。

　　事实及理由：本案涉及土地购买及手续办理的相关事实经过：1993年至1999年期间，第三人贺万昌任原告兴义市兴泰街道办水库社区四组（原黄草街道办水库村四组，下简称“水库社区四组”）组长，在第三人贺万昌任组长期间，1996年，贺万昌以“水库村四组”的名义申办“兴义市富醇路洗车场”，兴义市黄草坝镇人民政府于1996年11月20日作出“黄府项批字〔1996〕第622号”《关于新建“兴义市富醇路洗车场”的批复》，同意新建兴义市富醇路洗车场，地址选在水库村四组（富民路边）；企业性质：集体企业。经营范围：洗车、停车；法定代表人：贺万昌。1998年，时任组长的第三人贺万昌向兴义市人民政府申请补办“市富醇路洗车场”的土地使用手续，兴义市人民政府于1998年3月26日作出“兴府土字〔1998〕526号《市富醇路洗车场申请补办使用土地的批复》”，《批复》中同意补办用地手续并使用黄草坝镇水库村四组（本组）稻田1.179亩、非耕地1.501亩作为建洗车场用地。1998年12月16日，兴义市人民政府作出“兴府土字〔1998〕644号《市富醇路洗车场申请补办使用土地的批复》”，《批复》中同意补办用地手续，并将黄草坝镇水库村四组土地5.31亩（其中稻田1.5亩、非耕地3.8亩）征为国有，划拨给“水库社区四组”作建设用地。兴义市人民政府虽作出《批复》，同意水库村四组建洗车场，但实际“水库社区四组”并未经营洗车行业，2002年6月，第三人贺万昌便在原获批准的洗车场的地段申请注册“兴义市泰安停车场”，泰安停车场与市富醇路洗车场的经营场地实际是同一块地，泰安停车场的登记经营者虽为第三人贺万昌，但实际土地是“水库社区四组”集体所有，洗车场的经营所得收益也归“水库社区四组”集体所有。2004年5月17日，第三人贺万昌以“水库社区四组”的名义向原水库村二组购买了位于泰安停车场附近与泰安停车场相邻的土地一宗（洗布河旁），面积为2.1432亩。购买成交后，“水库社区四组”将原有的泰安停车场场地扩建，扩建后，泰安停车场的场地涵盖了购买所得的土地，后水库村四组一直经营停车业务至2008年，期间泰安停车场的经营所得利润均是由水库村四组全体组民进行分配。2013年5月15日，本案原告即“水库社区四组”居民向兴义市兴泰街道办事处作出《关于兴泰新区水库社区四组调整土地手续的申请报告》，《报告》中明确提出“在2008年进行道路修建时，已占用了划拨给我组发展集体经济的土地2.1432亩，在已规划道路方案中，还将占用我组土地4.0068亩，合计共6.15亩。在规划地块编号为20130018地块上，其中有6.15亩属于办事处所有，特申请调整归还我组，以便整合地块，合作开发。”该《报告》中的2.1432亩土地，就是向水库村二组购买的土地，兴义市兴泰街道办水库社区居民委员会加盖了公章认可了该事实，兴义市人民政府兴泰街道办事处也加盖公章，同意置换，此外，兴义市国土资源局也加盖了公章，同意置换。2013年6月27日，兴义市人民政府兴泰街道办事处作出“关于牛马市场开发建设相关事宜的专题会议纪要”，纪要明确“一、原兴泰新区修建洗布河24米道路占用水库社区四组集体土地2.1432亩，16M规划道路需占用水库社区四组集体土地4.0068亩，共计6.15亩。会议讨论决定：同意用民航大道与24米大道交叉处国有土地6.15亩置换给水库社区四组集体使用。二、国土、规划以及富民、水库社区积极配合完善相关手续”。2013年8月5日，兴义市国土资源局作出“兴市国土安字〔2013〕57号《市国土资源局关于兴泰街道办事处水库社区第四居民组申请使用国有土地的批复》”，该《批复》明确“同意将黔府用地函〔2008〕194号文件批复征为国有的位于民航大道与24米大道交叉处4024.8平方米国有土地划拨给水库社区第四居民组作发展经济用地”。据此，充分能证实水库社区四组原向二组购买的2.1432亩土地己被政府修路征用，同时兴泰街道办事处已另行用民航大道与24米大道交叉处国有土地6.15亩置换给水库社区四组集体使用，此外，兴义市国土资源局已对兴泰街道办事处与原告置换的土地办理了划拨手续。2016年，原告即水库村四组将属本组所有的土地共计13.6002亩（包含了原向二组购买的已经办理了置换手续的2.1432亩）土地与兴义市澳华房地产开发有限公司进行合作开发，在分配权益时，澳华公司于2018年9月5日向原告方作出《关于兴泰办水库四组土地流失反映报告的回复》，《回复》中称“其中的2.1432亩土地属该组贺万昌所有（已提供相关依据），均按同等原则返还商业用房，现该组与贺万昌在产权分配上有争议，待四组形成统一意见，双方达成共识，出具相关依据后，我司将进行返还。”此时原告方才得知第三人贺万昌拟侵占属于原告集体所有的向二组购买的2.1432亩土地，据此，原告组村民代表贺万坤、张秀财、贺万金等人于2018年9月25日向兴义市兴泰街道办纪委提交《2.1432亩土地归集体所有的事实和依据对（村组土地流失，村民要求严查诉求）的汇报材料》。2019年2月15日，兴义市国土资源局作出兴市国土资监处〔2019〕1号《行政处罚决定书》，该决定书依照《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《贵州省土地管理条例》第三十七条的规定，决定处罚内容为：你户非法购买兴义市兴泰街道办水库社区五组（原黄草街道办水库村二组）的集体土地行为无效，责令你户将非法购买的2.1432亩集体土地退还兴义市兴泰街道办水库社区五组（原黄草街道办水库村二组）管理。原告认为：1.被告兴义市国土资源局作出的“兴市国土资监处〔2019〕1号”《行政处罚决定书》认定事实错误，处罚事项超越职权，严重损害了原告的合法权益，具体理由如下：本案涉及的2.1432亩土地是在本村集体中，组与组之间为整合土地，合理利用资源，在本村集体内部进行的交易，并且，该购买的土地在被修路占用后，兴泰街道办事处已按规定利用国有土地与原告进行了置换，此外，兴义市国土资源局已对所进行置换的土地办理了划拨手续，据此，足以认定该涉案的2.1432亩土地中，原告已取得了合法的手续，原告是该土地的所有人，故兴义市国土资源局在《处罚决定书》中认定该土地是第三人贺万昌购买系认定事实错误。2.如前所述，原告原向二组购买的2.1432亩土地已被征用，现兴义市国土资源局作出责令退还的行政处罚决定，明显无执行的标的，无法按照处罚决定书的要求执行。3.兴义市国土资源局作出的责令退还土地的行政处罚明显是超越职权，理由为：本案中，兴义市国土资源局依照《土地管理法》第七十三条和《贵州省土地管理条例》第三十七条的规定作出的行政处罚，《土地管理法》第七十三条规定的内容为：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《贵州省土地管理条例》第三十七条规定的内容为：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，其买卖或转让行为无效，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得，可处以非法所得的40%以上50%以下的罚款；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，可处以非法所得的30%以上40%以下的罚款；对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，可处以非法所得的20%以上30%以下的罚款。”

　　从以上法律和条例规定以及《行政处罚法》第七条规定了行政处罚的种类和设定的内容上看，本案涉及的是土地转让，若转让行为确实是非法行为，兴义市国土资源局作为土地管理机关，可以作出没收违法所得、罚款等相应的行政处罚措施，但是是否退还？如何退还？是买方与卖方之间的民事法律关系，不能用行政行为干预民事行为，本案中，兴义市国土资源局作为土地管理机关，只能在法律规定的范围和种类作出行政处罚，因法律和条例等均没有赋予被告可作出“责令退还土地”的行政处罚事项，据此，本案中兴义市国土资源局作出“责令退还土地”的行政处罚行为系超越职权。

　　另：兴义市国土资源局因机构改革，现已成立兴义市自然资源局，原兴义市国土资源局的有关职能和土地管理主体资格由兴义市自然资源局承继，据此，本案被告适格。

　　综上，虽本案原告不是行政处罚的相对人，但因兴义市国土资源局作出“责令退还土地”中涉及退还的土地是归原告集体所有，兴义市国土资源局作出“责令退还土地”的行为严重损害了原告的合法权益，据此，特依照《行政诉讼法》第二十五条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》十二条第一款第四项的规定，依法提起诉讼，望依法判决支持原告的诉请为谢！

　　原告水库四组向本院提交了以下证据：1.义市兴泰街道办事处居民委员会证明（原件）、集体表决会议（原件）、组长贺万坤居民身份证（复印件），证明贺万坤系兴义市兴泰街道办水库社区四组组长，本次诉讼经过本集体讨论由贺万坤代表进行诉讼。2.兴义市国土资源局作出的“兴市国土监处〔2019〕1号”行政处罚决定书（复印件），证明：（1）兴义市国土资源局作出“责令第三人贺万昌退还土地”的行政处罚的事实；（2）兴义市国土资源局作出的行政处罚超越职权的事实；（3）被告的该行政处罚侵犯了原告合法权益的事实。3.义市黄草坝镇人民政府于1996年11月20日作出的黄府项批字〔1996〕第622号关于新建“兴义市富醇路洗车场”的批复（复印件），证明原兴义市黄草镇人民政府同意原告新建兴义市富醇路洗车场，地址选在水库村四组（富民路边），企业性质是集体企业，经营范围为洗车、停车，法定代表人是贺万昌。4.兴义市人民政府于1998年3月26日作出的兴府土字〔1998〕526号关于市富醇路洗车场申请补办使用土地的批复（复印件）、兴义市人民政府兴府土字〔1998〕525号关于泰安综合停车场申请补办使用土地的批复（复印件），证明兴义市人民政府同意原告补办用地手续并使用黄草坝镇水库村四组（本组）稻田1.179宙、非耕地1.501亩作为建洗车场用地。5.兴义市人民政府于1998年2月16日作出的兴府土字〔1998〕644号关于市富醇路洗车场申请补办使用土地的批复（复印件），证明兴义市人民政府中同意原告补办用地手续，并将黄草坝镇水库村四组土地5.31亩（其中稻田1.5亩、非耕地3.8亩）征为国有，划拨给水库村四组作建设用地。6.关于兴泰新区水库社区四组调整土地手续的申请报告（复印件）、兴义市人民政府兴泰街道办事处关于牛马市场开发建设相关事宜的专题会议纪要（复印件）、兴义市国土资源局兴市国土安字〔2013〕57号市国土资源局关于兴泰街道办事处水库社区第四居民组申请使用国有土地的批复（复印件）、兴义市兴泰新区建设管理委员会关于水库社区四组泰安车场东面沟外用地情况的说明（复印件）、国有土地使用权出让合同（复印件），证明：（1）涉案争议的2.1432亩土地原告方已办理了用地手续；（2）涉案争议的土地已被修路征用，水库社区居民委员会、兴泰街道办事处、兴义市国土资源局均加盖了公章认可了该事实，兴泰街道办事处、兴义市国土资源局也加盖了公章，同意置换；（3）明确“同意将黔府用地函〔2008〕194号文件批复征为国有的位于民航大道与24米大道交叉处4024.8平方米（含购买的2.1432亩土地）国有土地划拨给水库社区第四居民组作发展经济用地，被告兴义市国土资源局已对兴泰街道办事处与原告置换的土地办理了划拨手续。（4）原告与被告已经签订了国有土地出让合同，通过涉案土地转化的土地已经有合法手续。7.兴义市澳华房地产开发有限公司于2018年9月5日作出的关于兴泰办水库四组土地流失反映报告的回复（复印件），证明：澳华公司认为为涉案的2.1432亩土地属第三人贺万昌所有的事实。8.原告组村民代表贺万坤、张秀财、贺万金等人于2018年9月25日向兴义市兴泰街道办纪委提交的2.1432亩土地归集体所有的事实和依据对（村组土地流失，村民要求严查诉求）的补充汇报材料（复印件），证明：澳华公司作出回复后，原告方不服该回复，曾向兴义市兴泰街道办纪委反映的事实。

　　被告兴义资源局辩称，一、原告主体不适格，应当裁定驳回起诉。（一）案涉的2.1432亩集体土地原属于兴义市兴泰街道办水库社区五组（原黄草街道办水库村二组，以下简称“五组”）管理、使用，我局所作出的行政处罚决定系分别针对五组及贺万昌作出，因此原告不是涉案土地的所有权人、管理人，也并非我局的处罚对象。（二）原告认为我局责令第三人贺万昌将涉案土地退还五组管理的行为侵犯了其合法权益、该土地应当属于原告所有，与事实不符、于法无据。（三）涉案土地原本是由五组管理、使用，原告之所以认为该土地系其所有，是基于其认为其向五组购买了该土地。事实上，该土地并非由原告购买，而是由贺万昌以人民币二万元的价格非法购买，相关事实，有我局对贺万昌、五组干部所作笔录及收款收据予以佐证，具体包括：1.贺万昌在2018年11月21日所作调查笔录中陈述：①组上买不动，我个人就去买；②是我个人买的，没有用集体的钱，也没有入集体的账。2.五组组长李恭成在2019年1月16日所做调查笔录中陈述：我们二组的土地离泰安停车场最近，并且有部分土地已划在泰安停车场里了，贺万昌就拉废渣把该宗土地填平了，当时组长张明学找贺万昌，说你把我二组土地用了，应该给我们集体钱。3.五组出纳姜忠祥在2019年1月10日所做调查笔录中陈述：在2005年元月份组长张明学病危时说，他和会计郑绍益把洗布河处（泰安停车场）附近2亩土地左右卖给原水库村四组贺万昌2万元钱。4.兴泰办水库村出纳（兼四组出纳）邱先林在2018年12月20日所做调查笔录中陈述：他（贺万昌）用的是他的私款，没找集体报过账。

　　综上所述，本案所涉非法买卖的原兴泰街道办水库社区五组2.1432亩集体土地系贺万昌个人非法购买，其个人非法购买土地的行为并不能导致其个人或者其所在村民小组取得该土地的管理权、使用权。因此，原告不是本案的利害关系人，我局处罚贺万昌的违法行为并未侵犯原告的合法权益，原告不是本案的适格主体。

　　二、我局所作行政处罚程序正当。我局在经举报发现贺万昌与水库社区五组的违法事实后，立即立案进行调查，同时在向贺万昌作出了兴市国土资监处〔2019〕l号《兴义市国土资源局行政处罚决定书》前，已经明确告知贺万昌所享有的权利及行使权利的期限，并在贺万昌申请听证后依法组织了听证。我局作出兴市国土资监处〔2019〕1号《兴义市国土资源局行政处罚决定书》已履行必要的法定程序，程序正当。

　　三、我局所作行政处罚认定事实清楚、适用法律准确。贺万昌擅自购买集体土地的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第六十三条之规定，答辩人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《贵州省土地管理条例》第三十七条之规定对其进行处罚，符合法律规定，适用法律正确。需要说明的是，因贺万昌擅自购买土地的行为违反法律规定，故该购买行为是无效行为，应当自始无效，土地权属当然恢复至购买前的状态，故不存在“责令违法人员退还土地超出了法律规定和授权”。

　　综上所述，我局在本案中所作的行政处罚程序正当，认定事实清楚，适用法律准确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

　　被告兴义资源局为证实其行政行为的合法性向本院提交了以下证据：1.统一社会信用代码证书（复印件）、法定代表人身份证明书（原件），证明被告主体基本信息。2.兴义市国土资源局行政处罚卷宗（兴义市兴泰街道办水库社区五组、贺万昌）、兴市国土资监处〔2019〕第1号、第2号（复印件），证明贺万昌与兴泰街道办水库社区五组存在非法买卖土地的客观违法事实；兴义市自然资源局作出的行政处罚认定事实清楚，适用法律准确，同时已履行必要的法定程序，程序正当。

　　第三人贺万昌述称，涉案的2亩多土地，当时的四组的组长陈光友因与二组组长有矛盾，所以四组去协商时就没有同意卖给四组，后我就自己出资购买了，是集体使用。被告向我调查时只记录部分。后来政府因修路征用土地，2009年3月份兴泰新区同意置换给四组。2013年5月15日，我当时是社区主任，四组提出要换土地，当时盖得有章，政府认可的。2013年6月27日开会讨论，因奥华房产需要开发，后市国土局同意置换，组上签订了使用协议。买的土地都是集体在使用，钱是我出的，没有向组上报账。但是修建洗车场时组上的人贷款修建洗车场，说是办了之后再慢慢算。我出资的钱组里到现在也没有给我。洗车场的收益我也和组里其他人一起分配了，并没有多得分配。

　　第三人贺万昌在举证期限内未向本院提交证据。

　　经庭审举证质证，原被告的质证意见以及本院的认证意见如下：一、征对原告水库四组提交的证据。被告及第三人对1号证据无异议，本院予以采信。被告对2、3、4、5、6、7、8号证据的真实性、合法性无异议，第三人对该七组证据均无异议，本院对七组证据的真实性和合法性予以采信。二、针对被告兴义资源局提交的证据。原告及第三人对1号证据无异议，本院予以采信。原告及第三人对2号证据的质证意见均是真实性予以认可，但不认可证明目的；本院对证据的真实性予以认可。

　　经审理查明，1996年原告水库四组拟新建集体企业兴义市富醇路洗车场，兴义市黄草坝镇人民政府于1996年11月20日对其作出关于新建“兴义市富醇路洗车场”的批复，地址选在水库村四组（富民路边），占地2.68亩。兴义市人民政府于1998年3月26日作出关于市富醇路洗车场申请补办使用土地批复，同意富醇路洗车场占用土地2.68亩（稻田1.179亩、非耕地1.501亩）补办使用土地手续。1998年3月26日，兴义市人民政府作出关于泰安综合停车场申请补办使用土地的批复，同意补办手续将黄草坝镇水库四组旱地2.92亩征为国有，划拨建泰安综合停车场用地。1998年12月16日，兴义市人民政府作出关于市富醇路洗车场申请补办使用土地的批复，同意补办手续将黄草坝镇水库四组旱地5.31亩征为国有，划拨给富醇路洗车场作建设用地。水库四组将上述土地用于修建兴义市泰安停车场。水库社区二组洗布河旁有一幅2.1432亩的集体土地与水库四组修建的停车场相邻，2004年5月17日，第三人贺万昌出资20000元将该幅土地转让，用于兴义市泰安停车场的扩建场地。2008年，因修建道路需要，占用上述转让的2.1432亩土地。2013年5月15日，水库四组向兴义市兴泰街道办事处呈请关于兴泰新区水库社区四组调整土地手续的申请报告，载明“在2008年进行道路修建时，已占用了已规划给我组发展集体经济发展的土地2.1432亩，在已规划开发道路方案中，还将占用我组土地4.0068亩，合计共6.15亩。在规划地块编号为20130018地块上，其中有6.15亩属办事处所有，特申请调整归还我组，以便整合地块，合作开发。”，兴义市人民政府兴泰街道办事处于2013年6月27日在该报告上签署“同意置换”并加盖公章，兴义市国土资源局兴泰分局于2013年7月10日在该报告上签署“属实，同意上报”并加盖公章。2013年6月27日，兴义市人民政府兴泰街道办事处召开关于牛马市场开发建设相关事宜的专题会议，会议纪要：一、原兴泰新区修建洗布河24米道路占用水库社区四组集体土地2.1432亩，16m规划道路需占用水库社区四组集体土地4.0068亩，共计6.15亩。会议讨论决定：同意用民航大道与24米大道交叉处国有土地6.15亩置换给水库社区四组集体使用。二、国土、规划以及富民、水库社区积极配合完善相关手续。2013年8月5日，兴义市国土资源局作出关于兴泰街道办事处水库社区第四居民组申请使用国有土地的批复，载明：结合兴泰街道办事处《关于牛马市场开发建设相关事宜的专题会议纪要》，经我局研究，同意将黔府用地函〔2008〕194号文件批复征为国有的位于民航大道与24米大道交叉处4024.8平方米国有土地划拨给兴泰街道办事处水库社区第四居民组作为发展集体经济用地。并于2013年9月6日兴义市国土资源局与水库四组针对该幅土地签订了国有土地使用权出让合同。2018年11月21日，兴义市国土资源局接群众举报贺万昌未经有权机关批准擅自购买兴义市兴泰街道办水库社区五组洗布河河沟旁的集体土地，遂对此立案调查。2019年1月25日作出行政处罚（听证）告知书，第三人贺万昌于2019年1月30日向兴义市国土资源局提出听证申请，兴义市国土资源局于2019年2月1日作出听证通知书，并于2019年2月13日举行了听证会，于2019年2月15日作出被诉行政处罚决定书。原告水库四组对此不服，遂向本院提起行政诉讼。

　　同时查明，在机构改革中，兴义市国土资源局更名为兴义市自然资源局。

　　综合原被告诉请，本案争议焦点为：1.水库四组是否具备提起诉讼的原告主体资格；2.被诉行政处罚是否合法。

　　本院认为，关于水库四组是否具备提起行政诉讼的原告主体资格问题。贺万昌出资转让的2.1432亩土地用于水库四组的集体企业泰安停车场扩建场地使用，2008年因修建道路占用后，经兴义市人民政府兴泰街道办事处和兴义市国土资源局的批准，已于2013年将占用的2.1432亩土地置换给了水库四组，从兴义市人民政府兴泰街道办事处和兴义市国土资源局的批文上来看，贺万昌出资转让并被占用的2.1432亩土地实际上是水库四组在使用管理，因此，被诉行政处罚实际对水库四组的权益造成了影响，水库四组于被诉行政处罚具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”之规定，原告水库四组是本案适格的原告。

　　关于被诉行政处罚是否合法的问题。被告兴义资源局作出于2019年2月15日作出兴市国土资监处〔2019〕1号行政处罚决定书，是根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《贵州省土地管理条例》第三十七条的规定，决定处罚贺万昌非法购买兴义市兴泰街道办水库社区五组（原黄草街道办水库村二组）的集体土地行为无效，责令贺万昌将非法购买的2.1432亩集体土地退还兴义市兴泰街道办水库社区五组（原黄草街道办水库村二组）管理。

　　行政处罚法定原则，是行政机关在作出行政处罚过程中最基本的行政处罚原则，其基本内涵是处罚依据法定、处罚种类法定、处罚主体法定、处罚程序法定、处罚形式法定、处罚职权法定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”的规定，本案中，被告兴义资源局所依据的《中华人民共和国土地管理法》第七十三条的内容是“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，其所依据的《贵州省土地管理条例》第三十七条的内容是“买卖或者以其他形式非法转让土地的，其买卖或者转让行为无效，由县级以上人民政府国土资源行政部门没收违法所得，并可处以非法所得40%以上50%以下罚款；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，可以处以非法所得30%以上40%以下罚款；对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并可处以非法所得20%以上30%以下罚款”，其设置的处罚种类中并没有责令归还土地的处罚类型，被告兴义资源局据此作出的处罚结果法律依据不足。

　　综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……”之规定，判决如下：

　　撤销兴义市自然资源局于2019年2月15日作出的兴市国土资监处〔2019〕1号行政处罚决定书。

　　案件受理费50元，由被告兴义市自然资源局负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。

　　逾期不提出上诉，则本判决发生法律效力。

　　审　判　长 赵匡灵

　　审　判　员 黄金梅

　　人民陪审员 冷　萍

　　二〇一九年九月一日

　　书　记　员 曹　林

      来源：行政法报