行政机关自我纠错行为是否合法应当看理由是否合法正当

　　裁判要点

　　行政程序中，行政机关发现作出的行政行为确有错误的，具有自我纠错的法定职权。至于自我纠错行为是否合法，则应当看行政机关自我纠错的理由是否合法、正当。

　　裁判文书

　　海南省第一中级人民法院

　　行  政  判  决  书

　　（2019）琼96行终172号

　　上诉人（原审原告）吴师。

　　被上诉人（原审被告）文昌市公安局。

　　原审第三人文昌市铺前镇林梧村民委员会中台五村民小组。

　　上诉人吴师因与被上诉人文昌市公安局及原审第三人文昌市铺前镇林梧村民委员会中台五村民小组（以下简称中台五村小组）户籍行政管理纠纷一案，不服文昌市人民法院（以下简称文昌市法院）于2019年7月23日作出的（2019）琼9005行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月4日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

　　被诉行政行为：文昌市公安局于2018年6月15日向吴师作出《注销户口告知书》，主要内容为：经我局调查核实，吴师落户违反琼公传发〔2010〕451号《关于做好办理户口居民身份证便民利民工作的通知》（以下简称451号《通知》）第五条之规定，文昌市公安局时任相关民警审核不严，把握政策不准，违规错误审批，致其户口违规落户。经我局决定，依据《中华人民共和国户口登记条例》、公安部令第40号《公安机关内部执法监督工作规定》等相关规定，撤销原市局分管局领导批准同意吴师落户的决定，注销吴师违规户口。请你本人或亲属接到本告知书后七日内持居民户口簿、居民身份证到文昌市公安局铺前派出所办理迁回大学录取前户口迁出地或投靠你妻子许丽亮落户。逾期不办理的，铺前派出所将依法注销你违规户口，在大学录取前原户口迁出地办理恢复户口。该告知书同时告知吴师申请行政复议或提起诉讼的权利及期限。

　　一审判决查明，吴师出生后随父亲吴多环（已故）、母亲韩丽英落户中台五村小组。吴多环后来在铺前镇农村信用社工作，属非农户口，户籍登记在文昌市××镇，其家庭在林梧圩建有房屋。1995年12月，吴师办理“农转非”将户口迁往铺前圩昌华路025号随其父亲吴多环落户；1997年8月因升学将户口从铺前圩昌华路025号“非迁非”迁往广东外语外贸大学落户。吴师2001年大学毕业后在广东省食品进出口集团公司工作，并将户口迁至广州市××区落户。2006年7月因购房将户口迁往广州市番禺区洛浦街丽江花园丽茹楼五座302房落户。2011年10月15日，吴师向文昌市公安局申请办理户口“非转农”由广州迁回中台五村小组，并填写《公民户口迁移审批表》，“申请事由”一栏载明“本人读书广州，2001年大学毕业，至今一直没工作。现在住海南，想迁移户口回老家与家属在一起”。中台五村小组负责人吴团和文昌市铺前镇林梧村民委员会（以下简称林梧村委会）负责人吴约于2011年10月20日在审批表上签署“同意迁入落户”意见后，文昌市铺前镇人民政府于2011年10月20日作出“情况属实”的意见并盖章，2011年11月2日，文昌市公安局铺前派出所作出“同意迁入”的意见。2011年11月28日，文昌市公安局户政中队作出“拟同意吴师非转农，呈局领导审批”的意见，文昌市公安局于2011年12月8日作出审批意见。2011年12月19日，吴师凭文昌市公安局的《准予迁入证明》将户口由广州市番禺区洛浦街丽江花园丽茹楼五座302房“非转农”迁入中台五村小组落户并办理了户口本。2012年2月23日吴师办理了中台五村小组居民身份证并取得中台五村小组农村宅基地证。2012年11月1日吴师在中台五村办理了农村合作医疗手册并缴纳费用至2017年度。后因集体土地分配款纠纷，吴师将中台五村小组诉至文昌市法院要求处理，文昌市法院于2017年4月13日作出（2017）琼9005号民初343号民事判决书，认定吴师具备中台五村小组集体经济组织成员资格，判决结果是按双方于2016年1月30日所签订的协议分配比例即30%执行。此后中台五村小组向文昌市公安局书面申请撤销吴师在该村的户口。文昌市公安局经调查后于2018年6月15日作出《注销户口告知书》，认定吴师2011年12月19日将户口“非转农”由广州迁回中台五村小组不符合规定条件。该告知书于2019年1月10日送达给吴师的妻子许丽亮。因吴师未在期限内按告知书要求办理户口迁移手续，文昌市公安局铺前镇派出所根据文昌市公安局要求，将吴师户口注销并将其户口迁至文昌市××镇。吴师不服诉至文昌市法院，请求撤销文昌市公安局作出的《注销户口告知书》。

　　一审判决另查明，吴师父亲吴多环因死亡于2012年7月25日注销户口。吴师妻子许丽亮在文昌市文北中学当教师，其户口登记在文昌市××镇。吴师母亲韩丽英曾将户口农转非迁出后于2010年5月31日非转农迁回中台五村小组。吴师在铺前圩、中台五村小组、林梧圩均有住房，其在大专毕业后曾在广东省工作，于2008年6月份回海南省生活，常回文昌市铺前镇文北中学同妻子和儿子居住、生活，也回林梧圩自建房及中台村五队居住。

　　一审判决认为，本案系因文昌市公安局作出《注销户口告知书》注销吴师户口并将其户口迁至文昌市××镇落户所引起的纠纷。《中华人民共和国户口登记条例》第三条规定：“户口登记工作，由各级公安机关主管。”文昌市公安局对注销及补登原告户口有行政审批权。本案的争议焦点是文昌市公安局作出《注销户口告知书》认定事实的证据是否充分、程序是否合法、所依据的法律是否正确。（一）事实认定方面。451号《通知》第五条规定：“我省原农业户口性质的大中专毕业生，毕业后未落实工作单位，已回农村随父母一起务农满一年的，经父母户口所在地居（村）民小组（经济社）、居（村）民委员会、乡镇（街道）政府同意，可向户口所在地公安派出所或办证中心提出申请，经公安派出所或办证中心领导审核后，报市县公安局或城市公安分局领导批准办理非转农手续”。吴师向文昌市公安局申请办理户口“非转农”由广州市迁回中台五村小组的申请事由为“本人读书广州，2001年大学毕业，至今一直没工作。现在住海南，想迁移户口回老家与家属在一起”。吴师于2001年大学毕业后，因工作及购房先后将户口落户在广州市××区。吴师上大学前户口在铺前镇昌华路025号，属非农业户口。因此，文昌市公安局认定吴师不属于“农村大中专毕业生”的事实清楚。（二）适用法律法规方面。根据国发〔1977〕140号《国务院批转公安部关于处理户口迁移的规定的通知》第四条“……对于弄虚作假，非法落户的，要注销户口，迁回原住地”的规定，文昌市公安局所作《注销户口告知书》适用法律法规正确。文昌市公安局作出该告知书后已向吴师送达，程序合法。因此，文昌市公安局作出的《注销户口告知书》认定事实的主要证据充足、程序合法，适用法律正确，吴师诉请理由不当，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回吴师的诉讼请求。案件受理费50元由吴师负担。

　　上诉人吴师上诉称，一、上诉人原籍在中台五村小组，且作为该村小组成员在该村内分配宅基地。上诉人自出生始起户口便随父母登记在中台五村小组后因考上广东外语外贸大学的原因，上诉人于1997年将户口迁至该校。大学毕业后，由于没有找到固定工作，上诉人根据当时的户籍政策规定于2011年12月19日再次依法将户口迁回中台五村小组。至今为止，上诉人及其父母、兄长一家人的经常生活居住地就在中台五村小组，并在村里也参加农村合作医疗。2010年，上诉人作为中台五村小组的成员，申请了宅基地及加盖房屋居住，并参与征地补偿分配。民事判决书已对上诉人的村民小组成员资格作出认定。在被上诉人一审提交的证据五中，办案民警也查明上诉人确实居住在中台五村。一审法院未就上诉人的现状予以查明的情况下，简单地以上诉人不满足“农村大中专毕业生”落户条件为由判令被上诉人撤销上诉人户籍的行为合法，显然是认定事实不清。二、上诉人将户口迁回中台五村小组系合法合规的。首先，就上述事实而言，上诉人系中台五村小组的成员，生产生活均与中台五村小组息息相关，而上诉人的户口登记在中台五村小组也完全符合《中华人民共和国户口登记条例》第六条关于以经常居住的地方登记为常住人口之规定。其次，2011年，上诉人依照当时的户口政策规定申请将户口迁回中台五村小组，上诉人按照规定的内容提交申请材料，且一系列的申请手续系经中台五村小组盖章同意及被上诉人严格审批通过，上诉人的户口才迁落至中台五村小组，另根据被上诉人在一审中提交的证据中，办理上诉人户籍迁移的民警也明确，上诉人户籍迁回原籍（上诉人的老家）符合规定，且迁回户口的申请经过中台五村小组三分之二以上村民同意。因此，上诉人户籍迁回中台五村小组合法合规，根本就不存在一审判决所谓违规的情形。三、被上诉人非法注销上诉人在中台五村小组的户籍严重损害上诉人作为一个村民的合法权益。上诉人于2011年12月19日依法将户口迁回中台五村小组，被上诉人作为户籍管理的职能部门，却简单地以七年之前相关民警对政策理解不清为由，轻易地注销一个公民以合法途径登记的户籍，明显是对上诉人落户以来的生活工作及注销户口后所造成方面的影响情况视而不见，被上诉人非法注销上诉人在中台五村小组户口的行政行为明显违背了行政机关作出行政行为时应当遵循的合理行政、诚实守信及权责统一的基本原则。被上诉人在未查明案件事实的情况下，错误地作出注销上诉人农业户口的行为，明显违反了我国《行政法》《户口登记条例》的相关规定，也严重侵犯了上诉人作为行政相对人的合法权益。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误，为了积极维护自己的合法权益，现上诉人依照《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，提起上诉，请求判令：1.撤销文昌市法院作出的（2019）琼9005行初25号行政判决书，依法改判支持上诉人一审诉讼请求；2.本案的诉讼费用由被上诉人承担。

　　被上诉人文昌市公安局辩称，一、上诉人在上诉状中以其在中台五村小组分配宅基地及取得土地补偿款分配为由，上诉主张户口非转农迁入符合条件，毫无法律依据。公安机关办理户口的依据是《中华人民共和国户口登记条例》以及公安部、海南省公安厅的户口行政管理的相关规定，而不是是否在农村有土地或经济上是否有分配。根据451号《通知》第五条的规定，上诉人于1995年12月将户口随其父亲吴多环办理“农转非”迁往文昌市铺前镇铺前圩昌华路025号落户；1997年8月因升学将户口从文昌市铺前镇铺前圩昌华路025号“非迁非”迁往广东外语外贸大学落户。2001年大学毕业，因参加工作将户口迁至广州市××区（广东省食品进出口集团公司）落户，2006年7月因购房又将户口迁往广州市番禺区洛浦街丽江花园丽茹楼五座302房落户。其本人已经有工作，且落户在工作单位，从主体上不符合毕业后未落实工作单位的条件，且不存在回农村随父母务农满一年等条件。因此，其落户属于违规落户，应当予以纠正违规落户的户口，文昌市公安局作出的注销户口的告知书符合事实与法律规定。二、2011年10月15日吴师申请办理户口“非转农”由广州迁回铺前镇中台五村小组，并填写《公民户口迁移审批表》，申请事由为“本人读书广州，2001年大学毕业，至今一直没工作。现在住海南，想迁移户口回老家与家属在一起。”经调查，吴师的户口在升学前就随其在铺前镇农村信用社工作的父亲吴多环落户在铺前镇昌华路025号，属非农业户口，不属于“农村大中专毕业生”；另外，吴师当时已结婚（妻子许丽亮），并育有一男孩（吴淑可，曾用名：吴明），其约在2008年6月份回到海南省海口市租房居住和务工，平时休息假日，也常回文昌市铺前镇文北中学同妻子和儿子居住、生活，有时也会回文昌市铺前镇林梧圩其家自建房居住，而极少回中台五村小组居住。综上所述，吴师迁回中台五村小组另立为一户，不符合451号《通知》关于“农村大中专毕业生落户”条件，属于违规迁入中台五村小组，造成不良影响，应当予以纠正，予以注销。因此，一审判决认定事实清楚。三、文昌市公安局是在调查核实的基础上，严格按照《中华人民共和国户口登记条例》第六条、公安部40号令《公安机关内部执法监督工作规定》第四条、第六条、第十三条、第十五条、第十九条以及451号《通知》的规定，认定吴师2011年12月19日将户口“非转农”由广州迁回其原籍中台五村小组，不符合上述相关规定条件，错误办理落户，经批准后作出纠正决定，予以撤销吴师违规落户，据此作出《注销户口告知书》，并于2019年1月10日书面送达吴师的妻子许丽亮签收。因此，文昌市公安局作出《注销户口告知书》程序合法，适用法律、法规正确。综上所述，文昌市公安局对上诉人作出的《注销户口告知书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；一审判决认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确、程序合法，应当依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。

　　原审第三人中台五村小组未提交书面答辩意见。

　　二审查明的事实与一审查明事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，琼公通〔2000〕188号《海南省公安厅关于改进和加强户口登记管理工作的通知》规定：“对于尚未安排分配工作的大中专毕业生，其户口可在原籍落户，也可以随父或随母落户，登记为非农业户口。工作有着落后，可随时办理户口迁移手续。”“对要求把户口从城镇迁往农村的，原则上不予办理。但对于少数在城镇确无生活基础，实际居住在农村，要求迁移户口理由正当，且当地乡镇、村委会同意接收的，经户口登记机关核报市、县公安机关批准，可以办理‘非转农’户口。”公安部令第40号《公安机关内部执法监督工作规定》第十三条规定：“在执法监督过程中，发现本级或者下级公安机关已经办结的案件或者执法活动确有错误、不适当的，主管部门报经主管领导批准后，直接作出纠正的决定，或者责成有关部门或者下级公安机关在规定的时限内依法予以纠正。”本案中，根据中台五村小组反映的情况，被上诉人文昌市公安局启动对其批准将上诉人吴师户口于2011年从广东省广州市××区的行为是否合法进行立案调查。通过调取吴师的户口迁移存根资料、吴师的配偶许丽亮的户口资料，询问吴师本人、中台五村小组组长吴团等相关人员并制作询问笔录后，文昌市公安局查实吴师已于1995年12月将户口办理“农转非”由中台五村小组迁往铺前圩昌华路025号随其父亲吴多环落户，于1997年8月因升学将户口从铺前圩昌华路025号“非迁非”迁往广东外语外贸大学落户。吴师于2001年大学毕业后，因在广东省食品进出口集团公司工作及购房，先后将户口迁至广州市荔湾区、番禺区落户。吴师的妻子许丽亮系文昌市文北中学职工，许丽亮及其儿子的户籍均登记在文昌市文北中学；吴师在中台五村并未分配有承包地。由此可以认定，吴师不属于在城镇确无生活基础并实际居住在农村的情形，没有将户口从城镇迁往农村的理由。吴师于2011年将户口办理“非转农”并由广东省广州市××村已违反188号《通知》的规定。因此，文昌市公安局认定吴师于2011年10月15日将户口“非转农”由广东省广州市××村不符合451号《通知》中规定的“因生活需要办理户口迁移手续、夫妻互相投靠落户、农村大中专毕业生落户、农村大中专毕业生落实工作单位落户”情形，遂对其错误审批行为进行自我纠正。故文昌市公安局于2018年6月15日作出的《注销户口告知书》并无不当。吴师主张文昌市公安局仅以其不满足“农村大中专毕业生落户”条件为由撤销吴师户籍的行为，严重损害吴师的合法权益，依法应予撤销文昌市公安局作出的《注销户口告知书》。行政程序中，行政机关发现作出的行政行为确有错误的，具有自我纠错的法定职权。至于自我纠错行为是否合法，则应当看行政机关自我纠错的理由是否合法、正当。如前所述，文昌市公安局通过其调查的事实，认定其对吴师迁移户口的审批违反相关规定，存在违规错误审批，因此文昌市公安局有权依据《公安机关内部执法监督工作规定》进行自我纠错。故吴师的主张没有事实根据和法律依据，本院依法不予支持。综上所述，文昌市公安局于2018年6月15日作出的《注销户口告知书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。上诉人吴师的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴师负担。本判决为终审判决。

　　审  判  长 陈　锋

　　审  判  员 王俊明

　　审  判  员  蔡　莹

　　二〇一九年十一月二十六日

　　法官助理 程玲玲

　　书  记  员 周文伟

　　来源：行政涉法研究