作者：陈默 戴红（安徽省高级人民法院）

　　摘自：最高人民法院行政审判庭编《行政审判疑难问答与精解（第一辑）》，人民法院出版社，2025年12月版，第179-190页。

　　【问题与讲解答疑意见】

　　问题：《土地管理法》第14条第3款规定，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。该土地处理决定是否属于复议前置事项？

　　答疑意见：对于行政机关作出的土地处理决定是否属于复议前置范围，需要根据该决定的内容及性质予以确定。

　　第一，根据法律规定，并非所有种类的土地处理决定均须复议前置，而只有土地确权决定须复议前置。《行政诉讼法》第44条第2款规定，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律法规的规定。根据《行政复议法》第23条第1款第2项的规定，对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼。这一内容，在2023年《行政复议法》修订中，予以保留。从语义上分析，处理决定可以从广义上和狭义上理解。广义上包括所有涉及土地所有权或者使用权的决定，如土地征收决定、责令交出土地决定、没收土地使用权决定、土地确权决定等。狭义上仅包括对土地所有权或者使用权确认的决定，即土地确权决定。需要复议前置的处理决定，应当从狭义上进行理解。即，土地确权决定需要复议前置，其他涉及土地所有权或者使用权的决定，不属于复议前置范围。

　　第二，准确把握此种情形的复议前置的条件。《行政复议法》第23条规定的“已经依法取得”是指当事人拥有土地所有权或者使用权证书，或者虽无相应法律文书，但已实际使用多年，并拥有相应证据。这里的“决定”是指对自然资源所有权或者使用权的确权决定，不包括行政许可、行政处罚，行政强制措施等其他行政行为。这里的“确认”是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关针对权属争议所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可，不包括在此处“确认”之内。《最高人民法院关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》（法释〔2003〕5号）和《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》（〔2005〕行立他字第4号）仍然适用。

　　【内容精解】

　　一、问题的提出

　　“行政复议、行政诉讼和信访制度，被称为我国化解行政纠纷的‘三驾马车’”。①我国现有制度框架下，信访制度是与行政复议、行政诉讼制度相互独立、相互分离的行政救济制度。信访实行的是信访答复、信访复查和信访复核三级信访终结制度，自成一套完整的救济体系，一般不纳入行政复议和行政诉讼的监督范围。而行政复议和行政诉讼虽隶属于不同的系统，看似相对独立，实则二者紧密相连，除了行政复议（裁决）终局型案件外，绝大多数的行政复议决定要接受行诉诉讼的监督。2023年修订的《行政复议法》确定了其“主渠道”功能地位，行政复议与行政诉讼有效合理衔接对法治政府建设乃至法治中国建设有着重大意义。

　　随着我国城市化进程的加快和坚守十八亿亩耕地红线的目标落实，土地日益成为稀缺资源，土地行政争议案件数量逐年增加，高效、公正地解决土地行政争议成为当前行政法学界和实务界关注的热点问题。《行政复议法》第23条第1款第2项规定，对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼。对此，有观点认为，凡涉及行政机关对自然资源的所有权或者使用权作出处理决定的，都应当实行复议前置。而《土地管理法》第14条第3款规定，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内向人民法院起诉。故，又有观点认为，该条款明确规定了当事人对土地处理决定可直接提起诉讼，也就是说对土地处理决定无须经过复议前置程序。由此，关于土地处理决定是否需复议前置的争议产生不同意见，这种分歧也导致了实践中裁量标准不统一，影响了法律适用的确定性和可预见性。因此，准确界定土地行政决定复议前置的适用情形，不仅关系到当事人的合法权益能否得到有效保障，也影响着行政和司法资源的合理配置与高效利用。因此，深入研究这一课题具有重要的现实意义。

　　二、行政复议前置的理论溯源

　　行政复议是政府系统自我纠错的监督制度和解决行政争议的救济制度，是推动依法行政、建设法治政府的重要抓手。行政复议是具有司法性因素的特殊行政行为。②行政复议相较于行政诉讼具有独特的制度优势和治理效能。其制度构造内嵌于行政内部体系之中，依托《行政复议法》确立的层级监督机制，形成上级行政机关对下级行政行为的复合型审查体系：其一，在审查维度上突破司法审查的形式合法性框架，既对行政行为的合法性进行严格检视，亦对行政裁量的合理性展开实质评价，实现法律效果与社会效果的统一。其二，在纠错机制上彰显行政系统的治理效能，复议机关依法享有直接变更行政行为的决定权，通过撤销、确认违法、责令重作等多元化处置方式，确保争议解决的终局性与实效性。其三，在资源配置层面发挥行政机关的专业治理优势，依托行政系统内部的信息对称性和政策协调能力，可高效调取执法数据、统筹行政资源，实现争议的源头治理和实质化解。越来越多的行政机关和相对人认识到，行政复议是“低成本、高效率、宽口径”的行政争议化解制度。③

　　行政复议前置的理论基础是美国行政法中“穷尽行政救济原则”，是指“当事人没有利用一切可能的行政救济之前”不能申请法院审查对其不利的行政决定。④这一原则在一定程度上成为行政复议前置的理论依据。穷尽行政救济原则的理论基础系司法机关基于权力分立理论对司法审查权作出的自我限缩。根据现代行政国家权力配置的理性化要求，司法权对行政过程的审查须恪守权力运行时序的正当性要求：当行政程序尚未最终完成时，司法权对行政行为的介入性审查将突破权力制衡的宪法框架，且可能妨害行政机关通过自我纠错机制实现争议的首次判断权。司法机关对行政行为实施司法审查时，需充分尊重行政系统在专业领域形成的判断余地。行政规则的解释适用与政策裁量的合理性评价，本质上属于行政权的核心职能范畴，司法权在此领域的过度介入将导致权力结构的失衡。此种制度设计不仅着眼于个案争议的公正解决，更蕴含着维护权力分工秩序、促进治理效能优化的深层价值取向，体现了现代公法体系对程序理性与实体正义的双重追求。行政复议前置的目的是通过制度约束，将行政相对人的救济意愿“挽留”在行政机关，而后通过发挥行政复议相对于行政诉讼之优势，将矛盾化解在行政机关内部。

　　（1）专业性考量。2023年修订的《行政复议法》通过创设咨询型行政复议委员会制度，进一步优化了复议监督的结构性效能。该制度通过引入学界专家、行业代表等外部委员形成“行政机关＋专业机构＋社会力量”的三元主体结构，不仅有效补强复议审查的专业判断能力，更通过决策场域的开放性设计增强程序公信力。

　　（2）便捷性考量。行政复议制度的便捷性优势主要体现在允许当事人口头申请；可自行选择本级政府或上级主管部门作为管辖机关、不收取任何费用等方面。同时，基于行政权天然的强大性以及行政机关作为管理者的优势地位，行政系统内的解纷机制化解行政争议的高效及灵活性相当明显。⑤

　　（3）全面审查考量。行政诉讼受限于权力配置的限制逻辑与司法谦抑原则，其审查范围呈现明显的制度性约束：在合理性审查层面，司法机关仅能在裁量权逾越或滥用的例外情形下介入，且需受明显不当标准的严格限制；在处置权限层面，法院既不能替代行政机关作出实体决定，亦无法直接调整行政裁量基准，由此形成的司法审查局限性往往难以触及行政争议的实质内核。因行政诉讼在合理性审查方面作用相对有限，很多情况下并不能有效解决行政主体与行政相对人之间的核心矛盾。如在行政不作为案件的审理当中，因涉及行政首次判断性原则，对于被诉行政机关的消极不作为情形，法院为尊重行政机关的首次判断权，需等待行政机关自行先予处理。⑥

　　（4）实质性化解考量。行政复议制度在审查权能维度展现出超越行政诉讼的全面性特征，这源于其作为行政自制机制的本质属性。基于行政系统内部监督的权属逻辑，复议机关得以突破司法审查的固有边界，形成“合法性审查＋合理性评价”审查架构。其一，在审查强度上，复议机关不仅依据法律规范对行政行为的合法性进行严格检视，更能深入行政裁量基准的合理性内核，通过比例原则等行政法一般原则的适用，实现裁量瑕疵的实质性矫正；其二，在处置权限上，复议机关不仅享有撤销、变更违法或不当行政行为的决定权，还可依职权直接作出替代性行政行为，此种“决定一执行”的一体化权能有效避免了司法审查中撤销重作导致的程序空转。

　　行政复议制度正是通过上述全面审查权能与实质性矫正功能的结合，建构起行政争议化解的全周期治理模式。尤其在处理行政不作为、裁量基准争议等复杂案件时，复议机关既可通过专业判断消解合法性、合理性的价值冲突，又能依托行政系统的政策协调能力实现争议的终局性解决。这种制度构造优势不仅契合现代行政国家法治政府的建设目标，更为发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的实现提供了制度载体。

　　三、行政复议前置的范围

　　1989年制定的《行政诉讼法》首次对行政复议前置作出规定，2017年修订后的《行政诉讼法》第44条第2款规定：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院起诉的，依照法律、法规的规定。”1999年制定的《行政复议法》第19条规定：“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”上述两部法律明确了行政复议“以当事人自由选择为原则，以复议前置为例外”的制度模式。经梳理，此时复议前置的规定主要体现在以下部门法中：《税收征收管理法》第88条、《海关法》第64条、《反垄断法》第65条、《电影产业促进法》第58条、《反间谍法》第68条以及《注册会计法》第11条、第13条等。除上述法律外，还有20余部行政法规也规定了复议前置，如：《价格违法行为行政处罚规定》《外国人来华登山管理办法》《外汇管理办法》《城市居民最低生活保障条例》等。在行政复议前置的情形下，行政复议是提起行政诉讼的必须前置程序，行政相对人须先向行政复议机关申请行政复议，在法定的行政复议期限内当事人不得提起行政诉讼。当事人提起行政复议申请，行政机关超过法定期限不作为的，当事人也只能就行政复议机关不作为提起诉讼，以司法权督促行政机关的“复议”作为，而不能直接就原行政行为提起诉讼。

　　2023年修订的《行政复议法》秉持“充分发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用⑦”宗旨，扩大了原法第30条第1款规定的复议前置的范围⑧，主要体现以下几个方面：（1）对当场作出的行政处罚决定不服。主要是针对《行政处罚法》第51条规定的情形，因为这类处罚数额较小，处罚程序和处罚内容上都相对简单，而且事实也比较清楚。行政机关先行处理有利于这类争议及时得到解决，保护当事人权益。（2）对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服。该规定即是对修改前《行政复议法》第30条第1款规定的变相保留，正是因为这一保留，与《土地管理法》第14条第3款⑨规定的理解与适用上产生两种截然不同意见，这也是本文重点关注的问题，将在下节中作专门论述。（3）认为行政机关存在未履行法定职责情形。该项规定的未履行法定职责即“行政不作为”，土地处理决定是否属于复议前置事项主要是指申请行政许可，行政机关在法定期限内不予答复；申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关未履行或者不予答复；申请行政机关依法给付抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障，行政机关没有依法给付。（4）申请政府信息公开，行政机关不予公开。主要是指行政机关依据《政府信息公开条例》第14条、第15条、第16条的规定决定不予公开，告知当事人不予公开并说明理由的情形。（5）法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。该条系行政复议前置的兜底条款，需要注意的是，这里的“准用性规范”主要是指法律、行政法规规定复议前置的情形，地方性法规不再具有设定行政复议的权限。

　　四、涉土地处理行政复议有关规定的理解与适用

　　对于涉土地处理行为是否为复议前置争议已久，主要原因是不同法律的立法表达，在语义上有不同理解。如《土地管理法》第14条、《森林法》第22条、《草原法》第16条等对土地、林地、草原所有权和使用有争议的，都作出相近或类似规定，即先由有关人民政府处理，当事人对有关人民政府处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。若仅从语义上分析，上述三部法律均规定经过行政处理是提起诉讼的前置程序，而行政处理行为并不等同于行政复议，行政复议只是行政处理的一种，也就是说只要行政机关进行处理了，非经复议是可以提起诉讼的。而修改前《行政复议法》第30条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”此项内容在新修订的《行政复议法》第30条第2款得以保留，该项规定明确对“自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定”不服的，应当先申请行政复议，对复议不服的才能提起诉讼。由于对上述内容理解不统一，实务层面产生很大争议，为此，最高人民法院相继作了两个答复。一个是《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政复议法＞第三十条第一款有关问题的批复》（法释〔2003〕5号），该批复明确：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”另一个是《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（〔2005〕行他字第4号），该答复再次重申：“最高人民法院法释〔2003〕5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。”此后，这一观点在《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）中进一步予以明确，该规定第6条第1款明确规定：“土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权，经复议后向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。”

　　最高人民法院上述答复和司法解释明确了一个观点，对于《行政复议法》规定“处理决定”与《土地管理法》《森林法》《草原法》等规定“处理决定”，内涵和外延有所不同，《行政复议法》规定“处理决定”应当从狭义上理解，仅包括对“已经依法取得土地所有权或者使用权”确认（处理）决定，并不包括《土地管理法》《森林法》《草原法》土地征收决定、责令交出土地决定、没收土地使用权决定、土地确权决定以及初始登记等。这里的“已经依法取得”是指当事人拥有土地所有权或者使用权证书，或者虽无相应法律文书，但已实际使用多年，并拥有相应证据。这里的“决定”是指对自然资源所有权或者使用权的确权决定。故，仅有土地确权决定属于复议前置情形，其他涉及土地所有权或者使用权的处理决定，不属于复议前置。既然土地处理行为种类较多，那么为何仅限于土地确权行为复议前置，理论界和实务界主要基于以下两点理由：一是土地管理行政事务具有高度的复杂性、情景的依赖性和不确定性，各级政府及其土地管理部门因为资源、人员、技术等各方面因素，相比于人民法院，在实体处理解决土地权属争议方面，具有先天的优越条件。⑩二是行政机关在历史档案查证、地籍测绘标准适用及政策连续性判断等方面具有专业优势，通过行政复议程序可实现技术性争议的实质性化解，避免司法审查陷入事实认定不能的困境。?

　　结论

　　土地处理决定是否属于复议前置事项不能一概而论，应根据具体的土地处理决定类型和性质来判断。《行政复议法》第23条第1款第2项与《土地管理法》第14条第3款中的“处理决定”，在内涵和外延上并不完全相同，《行政复议法》规定的“处理决定”应当从狭义上理解，仅包括对“已经依法取得的土地所有权或者使用权”确认（处理）决定，并不包括《土地管理法》土地征收决定、责令交出土地决定、没收土地使用权决定、土地确权决定以及初始登记等。在土地处理决定众多类型中，只有土地确权处理决定才是属于复议前置的情形，其他处理决定应尊重当事人选择，不宜认定为复议前置的范畴。在复议和诉讼的实践中，要准确适用《行政复议法》和《土地管理法》的相关规定，充分发挥行政复议和行政诉讼各自的优势，完善相关制度建设，实质解决土地行政争议，保护当事人的合法权益，维护土地管理秩序和社会稳定。同时，随着社会经济的发展和土地管理实践的变化，还需不断对相关制度进行研究和完善，以适应新的情况和需求。

　　注释

　　① 黄学贤：《“化解行政纠纷主渠道”定位下的行政复议与行政诉讼之新型关系》，载《上海政法学院学报》2022年第1期。

　　②姜明安主编：《行政法与行政诉讼法（第六版）》，北京大学出版社、高等教育出版社2015年版，第367页。

　　③梁鹰：《行政复议与行政诉讼衔接重点问题探讨》，载《中国应用法学》2024年第6期。

　　④王名扬：《美国行政法》（下），北京大学出版社2016年版，第486页。

　　⑤曹鎏：《作为化解行政争议主渠道的行政复议：功能反思及路径优化》，载《中国法学》2020年第2期。

　　⑥石博文、邓小兵：《提质增效：主渠道目标下行政复议前置制度的争议与优化》，载《昆明理工大学学报（社会科学版）》2024年第3期。

　　⑦详见2020年中央全面依法治国委员会印发《行政复议体制改革方案》。

　　⑧修改前《行政复议法》第30条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权和使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”

　　⑨《土地管理法》第14条第3款规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”

　　⑩梁凤云：《行政诉讼讲义》，人民法院出版社2022年版，第189页。

　　何海波：《积极应接行政复议前置范围的扩大》，载《中国法治》2023年第10期。

　　来源：行政法实务