在山东省聊城市，行政应诉工作有几个“奇怪”现象：在这里，行政机关负责人出庭应诉是“基础指标”，不是奋斗目标，各县（市、区）都致力于提高“一把手”出庭应诉率；出庭应诉成为“一把手”的习惯和责任，“出庭是原则，不出庭是例外”，一些成诉率较低的行政机关，“一把手”出庭率能够达到100%；因为“关口前移”发挥的功效，行政诉讼发案率降低，甚至出现较为普遍的“一把手”“无庭可出”的现象；败诉案件在这里不被避讳、“不嫌丢人”且被重点对待，有的“一把手”点名要找可能败诉的案件出庭或参加庭审观摩；该市在中国庭审公开网公布的一起行政机关败诉案件，成为多地提升行政应诉能力的学习案例，点击量数百万。行政机关负责人出庭应诉是一项法定职责，对于提高行政机关依法行政水平、实质性化解行政争议具有重要意义。聊城市从2019年起加大力度推动行政机关负责人尤其是“一把手”出庭应诉工作，经过4年的努力，逐步成为山东省行政应诉工作中的“佼佼者”。山东省高级人民法院发布的多份《行政审判白皮书》显示，在近三年全省“一把手”出庭应诉率未超过8%的情况下，聊城市“一把手”出庭应诉率已经连续三年超过25%。今年1-10月，聊城“一把手”出庭应诉率达到42.7%。

　　“告官见官”从“老大难”到常态化

　　2014年11月1日，施行25年的《中华人民共和国行政诉讼法》进行首次修正，其中一个亮点是新增“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的规定，将行政机关负责人出庭应诉确定为一项法定责任。2015年以来，聊城市全面推进行政机关负责人出庭应诉工作，行政机关败诉率高、行政机关负责人出庭应诉率低，是该市遇到的“老大难”问题。2017年至2018年，聊城市行政机关败诉率连续两年高于全省平均水平，最高时为32.5%，这意味着“三个案件中，就有一起败诉案件”。“有的行政机关负责人即使出庭，也因不熟悉案情、缺乏庭审经验，不愿发表意见，既不利于行政争议的化解，也对政府形象和营商环境产生不利影响。”聊城市中级人民法院行政审判庭法官高世宁说。这种情况从聊城市首位县政府正职负责人出庭应诉后发生了逆转。2020年4月9日，孙某某等29人诉冠县人民政府行政赔偿案在聊城市中级人民法院开庭审理，时任冠县县长崔新乐出庭应诉。冠县司法局副局长周浩优当时在现场亲历了庭审。“在法庭上见到县长，不仅增进群众对行政机关的理解和信任，而且县长出庭有利于及时有效化解行政争议。”周浩优说。据了解，“一把手”出庭应诉带来的示范引领效果，促使当年冠县“一把手”出庭应诉率上升至62.1%。在随后的8个月内，聊城市8个县（市、区）和三个市属开发区管委会“一把手”全部出庭应诉，开聊城历史先河。从2019年开始，聊城市行政应诉工作的成绩越来越亮眼。2019年11月，聊城市行政机关负责人出庭应诉率从一季度的31.6%上升至100%。与此同时，聊城市行政机关败诉率由2018年的21.5%下降至2022年的5%，并连续4年低于全省平均水平。今年6月17日，聊城市委副书记、市长张百顺出庭应诉，成为全国首个出庭应诉涉企行政案件的地市级政府“一把手”。“行政应诉‘老大难’问题成为历史，在聊城‘告官见官’已经成为常态。”聊城市司法局党组书记、局长杨国强说。

　　落实“一把手”出庭应诉有“实招”

　　聊城市在推进行政机关应诉能力建设中，抓住领导干部这个“关键少数”，确立“1+3”行政应诉工作模式，“1”是实现负责人出庭应诉率100%，“3”是实现主要负责人出庭应诉全覆盖和行政机关参加庭审观摩、法治培训全覆盖。参加庭审观摩活动，是提高行政机关负责人出庭应诉能力、熟悉庭审规则和基本流程的重要方式。聊城市在全省首创“联动、对比、互补、专题”式庭审观摩，还建立市政府领导班子集体旁听行政案件庭审制度，每年定期组织“庭审观摩月”。今年10月，一起诉高唐县三十里铺镇的行政诉讼案件在聊城中院开庭审理，三十里铺镇镇长赵腾作为“一把手”全程参与案件的诉前调解和应诉工作。赵腾告诉记者，虽然是首次作为“一把手”坐在被告席，但因为此前参加庭审观摩时累积的经验，让他对行政应诉工作并不陌生。在“1+3”行政应诉工作模式的基础上，聊城市通过庭前督促、定期通报、考核评价、约谈问责等一系列“动真格”的措施，推动行政应诉工作责任有效落实。以东昌府区为例，该区要求各单位在收到法院传票后，及时向区司法局上报并明确出庭行政机关负责人名单，由区司法局负责督促和备案。“从来没有遇到过案件今天下午开庭，上午还不知道谁去开庭的情况。”东昌府区司法局党组书记、局长周忠巨说。“1+3”行政应诉工作模式推行过程中，聊城市出台系列规范文件，将创新举措固化为规范制度，成为指导各级行政机关加强行政应诉工作的长效机制。2021年以来，东昌府区三任区长都贯彻区政府“一把手”出庭应诉传统，连续三年在全市带头出庭应诉；冠县县长在全市首次出庭后，新任县长也坚持主动出庭；2021年8月18日，莘县县委副书记、县长张云生任县长的第3天就作为县政府法定代表人出庭应诉，已连续三年出庭应诉，是聊城市出庭应诉次数最多的县长。“群众愿意选择用司法途径解决诉求是法治意识普遍提高的表现，政府愿意尊重和保护人民群众在法律上的程序性权利。庭审程序有利于政府掌握群众反映问题的真实情况，进一步拉近政府与老百姓的距离，从根源上实质性化解行政争议。”张云生说。臧玮在成为东昌府区侯营镇党委书记之前，曾在该镇担任过镇长，并作为“一把手”参与任职期间全部3起行政诉讼的应诉工作。新镇长到任后，依然保持“应出尽出”的传统。“出庭应诉不仅仅是因为有制度上的要求，我们也是因为看到出庭的好处，只要有诉讼，‘一把手’百分之百出庭。”臧玮说。

　　“应诉不是目的，目的是解决问题”

　　在聊城，“一把手”并不是等到行政应诉时才出现，而是提前介入行政争议调解和解工作，并将调解和解贯穿行政复议和行政诉讼全过程。在全力推动行政争议审前和解中心建设的基础上，聊城市创新性地将行政争议审前和解中心和行政机关负责人出庭应诉工作融合发展，首创行政争议审前和解中心和行政机关负责人调解室“双调合一”模式，推动行政机关负责人全程参与纠纷化解工作。高唐县人民法院副院长张士河介绍，高唐县行政诉讼案件总量在聊城市8个县（市、区）中最少，截至今年10月底，该县各级行政机关一审开庭审理的行政案件数量仅为33件，就是得益于该县注重将和解调解贯穿行政争议化解全过程。在一起聊城某房地产公司诉高唐县人民政府、县综合执法局的案件中，高唐县委副书记、县长杨曙光在介入调解时了解到，该房地产公司被行政处罚的行为实际上并没有主观过错，结合当下优化营商环境，促进民营经济发展壮大的大背景，杨曙光积极与聊城中院沟通请示，最终促使该房地产公司与县政府、县综合执法局达成和解。“从一开始每年被动出庭应诉，到后来庭前充分准备、‘出庭又出声’，再到现在积极参与和引导行政争议实质性化解，我对行政应诉工作的认识有很大的改观。出庭应诉不但能提升个人作为政府法治建设第一责任人的履责能力水平，更是以‘关键少数’的‘头雁效应’激发多元联动解纷的合力。”杨曙光说。据了解，3年多来，聊城市各级负责人参与并成功化解各类行政纠纷1400余件，有效降低败诉率和行政案件发生率。即使庭前调解不成，因为提前介入案件调解，熟悉案情，使“一把手”在庭审过程中能够“出庭又出声，出质又出效”。2022年8月，在一起村民诉冠县甘官屯镇政府的案件中，收到法院应诉通知后，甘官屯镇镇长金学申不仅参与前期调解工作，案件因调解无果进入诉讼程序后，金学申作为“一把手”积极参与法庭质证、辩论陈述等环节。即使法院裁定驳回原告起诉，金学申也没有“不管不问”，继续组织法律顾问、镇村干部做好善后工作，疏解原告心结。在今年一起村民诉莘县柿子园镇政府行政强制行为违法一案中，镇长董新朝作为“一把手”出庭应诉，利用举证、陈述等机会与原告进行有效沟通，并对原告提出的问题正面回应。虽然最终因该镇提交的证据不能证明强制行为符合法定程序而败诉，但“一把手”出庭应诉的良好效果得到原告及法官的理解和肯定，原告当庭表示支持该镇今后的工作。

　　倒逼行政机关“关口前移”

　　“作为解决行政争议的‘最后一道防线’，仅仅行政应诉工作做得好不行，还要将行政应诉工作中发现的问题反馈到决策层，倒逼行政机关提升依法行政能力，推进法治政府建设水平。”聊城市司法局局长杨国强说。记者在采访中了解到，聊城市多个行政机关通过行政应诉发现行政执法中的薄弱环节，并迅速补上“漏洞”。聊城市自然资源和规划局结合近年来土地征收类行政复议、诉讼案件反映的问题出台“负面清单”，列明13项禁止性行为，指导执法人员依法行政；今年6月，莘县财政局局长作为“一把手”出庭应诉后，认识到各科室科长必须懂业务，必须依法有度，专门召开一期“财政法规大讲堂”，倒逼行政机关负责人懂法学法。除了补“漏洞”，聊城市各级行政机关将“关口前移”，不断提升依法行政能力。法律顾问和公职律师在各级行政机关“关口前移”中发挥重要作用。近年来，聊城市逐步实现各级党政机关法律顾问和公职律师工作全覆盖、市县（区）乡（镇）村四级重要事项合法性审查全覆盖。莘县推进公职律师、法律顾问全过程参与党委政府重大决策合法性审查，公职律师常规列席政府常务会，针对各部门行政执法特点开展“问诊式”培训；聊城市生态环境局是聊城市直部门中行政处罚案件量较多的部门，但通过近几年加强法律顾问、公职律师对行政处罚、行政合同及规范性文件的审核及疑难行政处罚案件专家论证等一系列“关口前移”制度措施的实施，该局近两年的行政诉讼案件转化率仅为1%；冠县在全市首创“两代表一委员”常态监督行政复议应诉工作机制，在行政争议审前和解中心、行政机关负责人调解室基础上挂牌成立“两代表一委员”行政复议应诉监督工作室，并逐步实现县乡村三级全覆盖、重点疑难复杂案件参与全覆盖、行政复议听证全覆盖，监督员参与监督案件调解、化解率达到80%以上。“这一机制是努力把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态的工作理念和方法，对全面提升办案质量和纠纷预防化解效率，倒逼行政机关加强依法行政，加快法治政府示范创建进程发挥重要作用。”冠县司法局党组书记、局长刘建华说。一个值得注意的现象是，因为关口前移，行政诉讼发案量降低，加上行政争议化解率高，聊城市高新技术产业开发区管委会、东昌府区张炉集镇、冠县甘官屯镇等地“一把手”今年因为没有行政案件而“无庭可出”。

　　来源：民主与法制时报