随着我国城市化的快速推进，城市建设用地需求迅速增加，大量农村集体土地被征收为国有土地，并转化为建设用地。而农村集体土地征收（以下简称“土地征收”）中却存在诸多问题和困境，如全国统一的《农村集体土地征收补偿条例》迟迟未能出台；现行土地管理法及其实施条例对土地征收程序规定的操作性不够强且各地实践差异较大；部分地区补偿安置标准偏低、随意性强等等，导致产生了大量土地征收类行政纠纷。当前，被征收人法律意识和维权能力不断提高，新实施的《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）畅通了行政诉讼渠道，加大了对政府行为的审查力度，土地征收引发的行政复议和行政诉讼案件不断增多，甚至成为了各地“民告官”的主要案件来源。

　　土地征收不同于一般的行政行为，涉及多级政府多个部门的多个行政行为，包括土地调查登记、征地审批、征地补偿安置方案的制定审批、征收协议、责令交出土地决定等一系列行政行为，哪些行为可诉、哪些行为不可诉，如何进行法律救济，不仅长期困扰着从事征收拆迁法律服务的律师，也是摆在行政复议机关和法院面前的棘手问题。笔者从当下的行政司法实践出发，结合自己的办案经验，将土地征收程序和行为分为不同的阶段，进行梳理和分析，并逐一讨论其可诉性。

　　征地审批阶段行为的可诉性分析

　　征地报批前的准备行为

　　征地报批前的准备行为不可诉。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十四条规定，“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”实践中，在国务院或省级人民政府作出征地批复前，国土资源部门应当发布预征土地公告、对拟征土地进行现场调查并发布调查公告，确有必要的应当组织听证。上述行为是行政机关在作出征地批复前依法应当履行的行政程序。一般认为，征地准备阶段的行为是征地批复作出前的程序性、阶段性行为，不是最终行政决定，不对当事人权利义务产生确定的影响，不属于行政诉讼的受案范围。但是，如果行政机关未依法履行上述法定程序，当事人可以在起诉后阶段行政行为时作为事实和理由陈述，进行法律监督和救济。

　　土地征用审批行为

　　土地征用审批行为不可诉。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政复议法﹥第三十条第二款有关问题的答复》（（2005）行他字第23号）规定，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：“一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”因此，国务院或者省级人民政府征用土地的决定属于行政机关作出的最终裁决，不属于人民法院行政诉讼受案范围。（参见（2016）最高法行申281号《最高人民法院行政裁定书》）

　　征收土地方案公告行为

　　《征收土地公告方案》不可诉。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”市、县人民政府依法发布征收公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为，而非征收公告。因此，市、县人民政府发布的《征收土地方案公告》不属于行政诉讼的受案范围。（参见（2016）最高法行申1963号）

　　但是，国土资源部《征收土地公告办法》第四条规定，“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告。”第五条规定，“征收土地公告应当包括下列内容：(一)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；(二)被征收土地的所有权人、位置、地类和面积；(三)征地补偿标准和农业人员安置途径；(四)办理征地补偿登记的期限、地点。”《征收土地公告办法》对征收土地公告的期限和内容作了明确规定。实践中，征收土地方案公告还规定了“公告发布后抢建抢种的地上附着物不予办理补偿登记”等内容，涉及被征收土地单位及被征地村民的知情权和划定补偿时点，会对被征地村民的合法利益产生实际的影响，因此，该公告行为在一定程度上应当是一个可诉的行政行为。笔者认为，根据公告在征地环节中所处的位置和作用，应该对公告前是否履行了相关的审批手续、是否是由有权部门作出、公告内容是否同批准内容相一致、以及是否在规定的期限、以适当的方式进行了公告等几个方面进行形式审查。

　　征地补偿、安置方案阶段行为的可诉性分析

　　征地补偿、安置方案产生争议

　　拟订征地补偿、安置方案并公告征求意见的行为不可诉。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”市、县国土部门拟订征地补偿、安置方案并公告征求意见的行为，因拟订的只是初步方案，公告该初步方案的目的只是听取被征地集体和农民意见，进一步修订确认征地补偿、安置方案，该方案未经批准前，不是最终实施的方案，对当事人的合法权益不会产生实际影响，是不可诉的行政行为。

　　对征收补偿标准有争议的先申请协调，协调不成向省级人民政府申请行政裁决，对裁决不服才可诉讼。

　　《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”

　　《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”

　　《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定：“近年来，一些地方因不服市、县人民政府征地补偿、安置方案引发的行政争议有所增多，部分争议未能得到依法及时处理，影响了社会和谐稳定。为了进一步依法做好征地补偿安置争议的行政复议工作，经征求全国人大常委会法工委和最高人民法院的意见，并报国务院领导同意，现通知如下：……被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”

　　《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号)第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”

　　根据上述规定，对征地补偿标准不服，应当先向县级以上地方人民政府申请协调，协调不成向该省级地方人民政府申请行政裁决，对行政裁决结果不服的，才可依法向人民法院提起行政诉讼。

　　对征收补偿行为有争议的先申请协调，协调不成向上一级（省、市）人民政府申请行政裁决，对裁决不服才可诉讼。

　　《征用土地公告办法》【国土资源部关于修改部分规章的决定（发布日期：2010年11月30日，实施日期：2010年11月30日）修正】第十五条规定：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。”

　　征地补偿、安置方案的审批行为

　　征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。实践中，市、县人民政府往往通过批复的方式对土地行政主管部门拟定的征地补偿、安置方案进行审批。那么，市、县人民政府的审批行为，是否属于一个可诉的行政行为，即使在行政复议机关和法院之间，都有不同的观点和做法。

　　征地补偿、安置方案的审批行为可复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定，“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人”。国务院法制办公室《关于不服行政机关根据上级行政机关认定审批行为作出的具体行政行为申请行政复议有关问题的复函》(国法函[2003]193号)：“为体现行政复议的公正和层级监督的意义，如当事人直接向审批机关的上一级机关提出，该上一级机关可以受理。”因此，当事人对市、县人民政府作出的征地补偿、安置方案审批行为不服的，可以审批机关为被申请人向其上一级机关申请行政复议。

　　征地补偿、安置方案的审批行为可诉。最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释［2000］8号）第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”法院认为，当事人对市、县人民政府批准征地补偿、安置方案不服的，应当以对外发布征地补偿、安置方案公告上署名的机关，即市、县人民政府为被告提起行政诉讼。通常此类案件由市、县人民政府委托其土地行政管理部门出庭应诉。

　　征地补偿、安置方案实施阶段行为的可诉性分析

　　征收补偿协议

　　征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。实践中，行政机关会尽量与当事人协商达成征收补偿协议。如果当事人对已经达成的征收补偿协议反悔，能否再提起行政复议或行政诉讼？

　　征收补偿协议可诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议。”征收补偿协议是行政协议，当事人对已达成的征收补偿协议反悔的，可以提起行政复议或行政诉讼。

　　但此处需要注意的是行政协议仅有四种情况可诉：不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除，而且针对行政协议提起行政诉讼时诉讼请求一定要明确，否则也有被驳回的风险。

　　行政协议行为不是一个单一的行政行为，包括协议的签订、履行、变更以及解除等一系列行政行为。当事人针对行政协议行为提起诉讼，必须明确具体的被诉行政协议行为，笼统请求撤销或者确认行政协议行为违法，属于诉讼请求不明确。诉讼的具体理由中不能既包括了签订协议时的协议缺乏真实性、协议显失公平、对补偿标准提出异议，又包括了安置宅基地没有履行到位等履行问题。也就是说，既对行政协议的签订行为提出异议，又对行政协议的履行行为提出异议，其诉讼请求不够具体明确。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第一款规定，原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法，理由成立的，人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议，并明确继续履行的具体内容；被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的，判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。如果原告明确自己的诉讼请求是要求履行《拆迁协议》，则可以另行提起要求继续履行行政协议的诉讼，在符合其他起诉条件的情况下，人民法院应当依法进行实体审查。故即使原告认为自己的诉讼请求不是针对签订协议的行为，仍可以继续循法律途径对履行协议行为进行救济。（【2017】最高法行申3785号）

　　责令交出土地决定

　　责令交出土地决定可复议可诉讼。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”被征地村民在征地补偿、安置方案规定的期限内腾出土地的，县级以上人民政府土地行政主管部门可以责令被征地村民限期交出土地。土地行政主管部门责令交出土地的决定，对当事人的权利义务造成了实质影响，属于可诉的行政行为，当事人对责令交出土地决定不服的，可以提起行政复议或者行政诉讼。

　　强制拆除行为

　　行政机关实施的强制拆除行为

　　行政强制执行可复议可诉讼。在土地征收拆迁中当事人的房屋被行政机关或者行政机关委托的施工单位强制拆除，是否属于可诉的行政行为？根据《中华人民共和国行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。”因此，当事人对行政机关实施的强制拆除行为不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼，并要求赔偿损失。

　　行政机关依据法院裁定实施的强制拆除行为

　　协助法院执行时扩大的范围或违法采取措施造成损害的可诉。《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》规定，“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害，提起行政诉讼的，人民法院应当受理。”根据上述规定，行政机关申请人民法院强制执行，人民法院依法作出准予执行的裁定后，行政机关依据准予执行裁定实施的强制拆除房屋行为，属于行政机关执行人民法院生效裁定的行为，不属于行政诉讼的受案范围。但是，如果当事人能够提供证据证明行政机关在协助执行强制拆除房屋时，扩大了范围或违法采取措施造成其损害，可以依法提起行政诉讼。

　　《物权法释义》一书中指出：“土地补偿费是给予土地所有人和用益物权人（承包人）的投入及造成损失的补偿，应当归土地所有人和用益物权人所有。”但是，司法实践中往往还是根据土地管理法实施条例（以下简称《条例》）第二十六条关于“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的规定，否认承包人的土地补偿费受偿权。这种弃新法而守旧规的做法，造成物权法的相关规定虚置，导致承包人的利益受损不能得到法律救济。

　　简而言之，农村集体土地征收补偿工作法律性、政策性强，征收程序繁杂，涉及部门和利益主体众多，宜审慎对待，切不可图省事简化征收程序、缩短公告期限或采取其他隐性做法剥夺被征收收人的知情权。同时，广大农民要善于用法律武器维护自己的合法权益，律师和广大法律工作者要结合农村集体土地征收程序和行政征收的特点，正确引导被征收人的复议和诉讼行为，确保法律精神的正确贯彻实施。来源：广州律协公号