从长远来看,行政复议制度变革的理想愿景是把行政复议打造成为解决行政纠纷的主渠道,从而使更多的矛盾纠纷都能够通过行政复议来解决,解决不了的再到法院寻求司法最终救济。这不仅有利于理顺不同纠纷解决制度之间的关系,也有利于矛盾的实质化解,同时是世界通行的纠纷解决的办法

　　□崔俊杰

　　日前,行政复议法修改研讨会在北京召开。来自全国人大法工委行政法室、最高人民法院行政审判庭的领导,北京、哈尔滨、济宁市人民政府法制办公室负责行政复议工作的实务工作者,以及来自北京大学、清华大学、中国人民大学、中国政法大学、国家行政学院等高等院校的众多知名专家、学者齐聚一堂,重点围绕行政复议法修改过程中的重大理论问题、行政复议委员会试点情况以及应松年教授主持起草的《行政复议法修改专家建议稿》展开研讨,以期能够在修法正式启动前尽可能地凝聚各方共识,并切实回应社会需要。

　　关于行政复议法实施的成绩和问题

　　《中华人民共和国行政复议法》实施十五年来,特别是国务院法制办公室《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国法[2008]71号)(以下简称国务院《通知》)颁布七年来,行政复议制度在化解社会矛盾,维护和谐稳定方面取得了一定的成效,一定程度上减少了人民法院审理一审行政案件的压力。然而,该制度在实际运行中也面临一些困难:一是各级领导和行政机关对行政复议工作的重视程度还显薄弱,个别领导和行政机关对复议决定不予配合,甚至干扰办案;二是行政复议机构在人财物的配备方面明显不足,且呈现不均衡的状态。越到基层,行政复议机构面临的实际问题就越突出,不少基层人民政府法制工作机构尚不独立,或者编制严重不足,复议力量比较薄弱;三是行政复议机关的权威性较弱。除了已有的“意见书”和“建议书”以外,对本级政府的监督欠缺有效手段;四是新修订的行政诉讼法第二十六条第二款关于行政复议机关作共同被告的规定可能增加行政复议机关应诉的负担,容易导致行政复议机关拒绝收案等现实问题,最终影响公共利益。

　　关于行政复议法的立法宗旨

　　与会专家一致认为,行政复议是在行政机关内部解决行政纠纷和保护公民权利的制度。从长远来看,行政复议制度变革的理想愿景是把行政复议打造成为解决行政纠纷的主渠道,从而使更多的矛盾纠纷都能够通过行政复议来解决,解决不了的再到法院寻求司法最终救济。这不仅有利于理顺不同纠纷解决制度之间的关系,也有利于矛盾的实质化解,同时是世界通行的纠纷解决的办法。因此,有必要把行政复议制度、行政诉讼制度和行政信访制度放在一起进行统筹考虑,开展顶层设计,以进一步强化行政复议作为法制框架内解决行政纠纷的主渠道。国务院有必要在体制、机制和组织机构等方面就如何强化“主渠道”作用开展一些前期的准备,以使复议机构有能力担此重任。

　　用行政复议来解决行政纠纷,与行政诉讼等制度相比,具有其自身的特殊性。主要表现在行政复议是在行政机关内部解决纠纷的制度,这很容易使外界对行政复议的公正性产生怀疑。因此,必须着力于强化行政复议的公正性。如果行政复议不能公正解决问题,那么老的问题没有解决,新的问题就又会出现,这样一来,社会矛盾就会不断增长,社会和谐稳定就会受到冲击。

　　关于行政复议机构的设置

　　与会专家认为,从长远来看,行政复议机构的相对集中是有必要的。这对于解决目前复议机构过多、过滥的问题有所裨益,也与新修订的行政诉讼法第十五条第(一)项关于提级管辖的规定相互衔接。但是,考虑到各地法制机构人财物配备状况的参差不齐,目前尚没有必要强制性地完全统一集中到县级以上人民政府的行政复议机构开展复议,需要具体问题具体分析。此外,为了加强行政复议机构的权威性,有条件的地方可以成立独立的直属于县级以上人民政府的行政复议办公室,并由本级人民政府主管领导挂帅,赋予其实质性的权力。

　　关于行政复议的受案范围

　　与会专家一致认为,行政复议是通过行政机关开展内部监督,进行权利救济和化解矛盾纠纷的制度,其相比于行政诉讼而言,受案的范围可以更广,审查的强度可以更大。从理论上来讲,除了法律明确予以排除的事项以外,所有的行政复议案件都可以受理。当然,考虑到法治发展的历史阶段,我们可以区分步骤、积极稳妥地实现这一目标。目前的主要问题在于,比行政诉讼受案范围更为宽泛的那部分行政复议案件,如果经过复议,当事人仍然不服,此时,因不符合人民法院行政诉讼案件的受案范围而不能寻求法院的司法救济,应当如何进行救济?因此,在行政复议与行政诉讼相互衔接的问题上,还需要进一步加强研究。

　　关于行政复议的程序设计

　　大多数专家认为,目前我国的行政复议程序和美国、欧洲等国的类似制度相比,是高度简易化的。但是,这种高度简易化的程序并没有产生我们预期的结果,反而带来程序仪式感的缺失,放大了当事人的主观怀疑。作为行政机关内部解决争议的制度,行政复议程序与行政诉讼程序相比,当然可以更加简便、更加灵活、更加体现效率,但必须要保证最低限度的公平正义。一些基本的体现公正的程序性制度,比如回避、对复议过程和决定的公开,对具有重大争议的行政复议案件的听证或辩论制度等还是有必要引入行政复议当中。

　　关于行政复议的开展方式

　　与会专家认为,在行政复议的实施过程中可以进一步探索被申请人直接接受行政复议材料以及复议前的自愿调解等制度,并进一步强化行政复议机关对于作出原行政行为的行政机关的监督能力,使得行政复议制度的功能得到更大发挥。