□傅达林

　　23章,552条,近6万字,号称史上条文最多、篇幅最长、参与起草部门最多的司法解释——民诉法司法解释,近日正式公布,并从2月4日起实施。在我国三大诉讼类型中,民事诉讼是与普通百姓联系最紧,也是法院审理案件最多的领域,关系到公民切身利益和社会稳定。因此新民诉法自2013年1月1日施行后,最高院就立即着手司法解释起草工作,历经两年终于完成这一浩大的规则制定工程,其必将在今后很长一段时期深刻影响到许多人的实际权益。

　　就文本而言,这部堪比立法的司法解释,在准确理解适用新民诉法的基础上,围绕民事司法的公正与效率目标,作出了诸多可操作性的规定,既全面系统,又在很多方面力求创新突破。其中最受人关注的一大亮点便是公益诉讼。司法解释对公益诉讼的具体制度设计,决定着整个法院系统审理公益诉讼案件的态度和立场,也直接关系到民诉法的原则性规定能否落地,更影响着公益诉讼制度功能的真实发挥。

　　对于公益诉讼,新民诉法只是规定,“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”这种抽象性的立法确认,就是由于中国公益诉讼尚处于探索阶段,需要在司法实践中形成经验进而不断完善。因此,立法实际上只是一种授权,让法院在司法实践中大胆摸索。对此,民诉法司法解释细化了提起公益诉讼的四种具体受理条件,整个制度的具体规定还稍显保守。不过与公益诉讼的范围、原告资格等大众更关心的问题相比,笔者更中意于司法解释的如下规定:人民法院受理公益诉讼案件以后,应该在十天内书面告知相关行政主管部门。

　　这一条看似是个不太紧要的内容,仅仅只是向行政部门发一个书面告知,似乎更像是司法尊重行政的体现,告知也没有什么实质性的效力。但是在笔者看来,这一条文为民事公益诉讼督促行政部门履行执法职责埋下伏笔,甚至植入了一颗不是监督但却胜似监督的种子。民事诉讼原本不涉及行政职权的监督,但这样的规定则有望超出民事诉讼狭隘的私益视野,真正呈现出公益诉讼的公益属性。尤其在缺乏行政公益诉讼的制度背景下,这种法院主动与行政部门沟通的书面通报,以不伤及颜面的柔和方式,很可能会实现较佳的督促效果。

　　众所周知,公益诉讼的目的在于避免“公地悲剧”,而“公地悲剧”的背后除了违法主体的侵权损害之外,总是不同程度存在着一定的行政失职。现代法治国家,公共利益真正处于无保护的原始状态几乎没有,行政立法的完善和行政组织机构的健全,早已覆盖了公共治理的几乎所有领域。而在这种情况下之所以还会出现“公地悲剧”,其中一个重要原因就是政府治理不力或行政执法失职。倘若公益诉讼既能让违法侵权者付出应有的代价,同时又能借此唤醒行政执法和公共治理的归位,那么这样的公益诉讼便具有了公法秩序保障的功能,有助于从根本上塑造行政执法新常态、避免其他更多“公地悲剧”的出现。

　　以环境公益诉讼为例。2015年1月1日起实施的“史上最严”新环保法,第58条规定了环境公益诉讼。而根据媒体统计和报道,1月份全国法院就受理了由环保组织提起的3件环境公益诉讼案。公益诉讼在环保领域的破冰,意味着这一制度存在较大的实施空间。然而在环境污染等环保侵权案件的背后,往往存在一定的行政执法不力,或是政府部门渎职失职。提起公益诉讼的只能是机关和社会团体,而被告则是侵权的企业,原被告之间的官司即便打得天翻地覆,都不涉及行政执法部门。因而单纯的民事公益诉讼,很难将诉讼的影响扩及行政执法。而法院倘若及时通报执法部门,无疑意味着一种职责的警醒。尤其在中国官僚机构爱面子的文化语境中,执法部门想必会作出相应的反思和检讨,看看公益诉讼的背后是否存在执法的疏漏与失职。

　　当然,对这种不具规范性效力的通报机制,其功能的发挥很大程度上局限于行政执法部门的主观意愿,以及大众舆论的监督效果。如果媒体能够结合具体的公益诉讼案件,深挖背后可能存在的行政失职,就更有助于发挥公益诉讼的这一附加功能。不过从长远的制度建设角度看,民事公益诉讼始终无法承载行政公益诉讼的完整功能,理想的目标当然是建立行政公益诉讼制度,通过直接的司法监督强制性激活并复苏可能沉睡的行政职责。