【裁判要旨】

　　行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失，并由国家依法给予补偿的制度。行政补偿责任主要因征收、征调、行政活动调整或公共设施致害等行为而产生。行政机关为保护公共利益，根据政策要求，对合法成立、正常经营的企业予以关停，依照依法行政、公平保护合法产权的要求，行政机关应当对关停企业的损失予以补偿。行政机关为满足公共利益保护需求，对合法经营的企业予以关停，是行政机关承担补偿责任的前提和基础。本案中，天某公司因原料短缺，自2014年以来停产，于2019年向天某组织申请关闭退出。天某组织并未强制华祥公司关闭退出，天某公司不能因其自愿行为要求天某组织承担补偿责任。

　　【裁判文书】

　　甘肃省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2024）甘行终244号

　　上诉人（一审原告）：天某公司。

　　法定代表人：李某，执行董事兼总经理。

　　被上诉人（一审被告）：天某组织。

　　法定代表人：杨某某，该县政府县长。

　　出庭负责人：侯某某，该县政府副县长。

　　上诉人天某公司（以下简称天某公司）与被上诉人天某组织（以下简称天某组织）行政补偿一案，甘肃省林区中级法院作出（2024）甘75行初4号行政判决，天某公司不服，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人天某公司委托诉讼代理人李玉奇，被上诉人天某组织出庭负责人侯某某、委托诉讼代理人罗文喜、席建军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　天某公司向一审法院诉讼请求：判令天某组织向华祥公司支付补偿款29592111元及利息（计算方法：以29592111元为基数，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率，自2019年9月1日起计算至实际支付之日）。

　　一审法院审理查明，天某公司于2012年以出让方式取得天祝县炭山岭镇菜籽湾村32311.2平方米国有土地使用权，土地用途为工业用地，批准使用年限为50年（2062年9月29日止），土地证号：天国用（2012）第2**。2019年6月12日，天祝县政府召开第69次常务会议，会议原则通过《天某公司关闭退出工作方案（讨论稿）》。6月20日，天祝县政府办公室下发《关于印发天某公司关闭退出工作方案的通知》及《天某公司关闭退出工作方案》（以下简称《工作方案》）。《工作方案》记载：“根据国家环境保护政策和《祁连山自然保护区天祝段外围保护地带生态环境问题整改整治方案》及《天祝县全面推行河长制工作方案》精神，该企业位于祁连山自然保护区实验区外围保护地带。其拐点坐标为X18295475.27，Y4087543.97；X18295550.02，Y4087552.57；X18295582.51，Y4087549.37；X18295711.94，Y4087567.52；紧靠菜籽湾金沙河边，由于原料短缺，自2014年以来停产至今。近期企业积极响应国家生态环境保护政策和政府号召，践行“绿水青山就是金山银山”的理念，企业自愿申请关闭退出，自行承担费用。为进一步配合企业做好关闭退出工作，确保各项工作落到实处，特制定如下关闭退出工作方案。一、企业基本情况。天祝华祥油页岩有限公司属于我县2010年招商引资企业，是一家从事油页岩综合开发利用的专业性企业。该企业投资3800万元，建成了占地48亩年产3万吨页岩油生产线，主要包括干馏炉炼油主体装置及相关配套设施。并先后办理了环评、安评、项目备案和土地等手续。2012年建成调试运行，2014年以来停产至今。二、退出标准。企业自愿拆除生产设备和生活设施，清理厂区及周边环境，恢复植被。三、费用承担。关闭退出的所有费用均由企业自行承担。四、工作计划。第一阶段：清理厂区矿渣和资产评估阶段。2019年6月15日，企业自行清理厂区矿渣并平整厂地；由政府相关部门和企业共同委托第三方公司对企业资产（生产设备、生活设施等）依法依规进行科学合理准确的评估，形成详实的评估报告。相关部门积极配合，实地到现场帮助企业清产核资，见证评估报告。第二阶段：关闭退出阶段。2019年6月16日-8月16日，企业委托有资质的拆除公司进行拆除。相关单位配合企业完成生产设备和生活设施拆除工作。第三阶段：覆土绿化阶段。2019年8月16日-8月30日，配合企业做好拆除区域平整覆土绿化工作。第四阶段：企业关闭退出后，由工信局牵头负责收集企业关闭各阶段资料。由县自然资源局依照相关政策和规定对土地进行收购补偿。由企业负责向县发改局、县财政局报告资产评估报告及关闭退出产生的费用。由县发改局、县财政局负责依据资产评估报告及关闭退出费用，积极争取将其纳入国家有关生态环境保护政策补偿的范围，申请国家补偿。五、组织保障。……（一）清理厂区矿渣工作小组。主要职责：工信局积极配合企业清理厂区内矿渣并平整厂区；生态环境分局对储油池内的页岩油及积水进行监测并监督企业安全处置，指导企业对厂区内堆放的矿渣进行合理处置；自然资源局指导企业对平整厂地进行合理规划；水务局指导企业做好防止河道污染工作；林草局指导企业做好林草保护工作。……（二）资产评估工作小组。主要职责：工信局督促企业尽快完成评估工作。司法局指导企业做好资产评估工作，与第三方评估公司积极对接，收集整理好各种资料；发改局、财政局指导企业做好资产评估和关闭退出产生费用的备案工作。……（三）关闭退出工作小组。主要职责：应急管理局指导企业制定安全拆除方案，并全程跟踪督促企业安全关闭退出；生态环境分局指导企业制定拆除环保措施，并全程跟踪督促企业做好扬尘等污染的控制；水务局指导企业防止拆除过程中对河道产生污染。……（四）覆土绿化工作小组。主要职责：自然资源局指导企业做好覆土工作，林草局指导做好播撒草籽、设置防护栏等工作。……六、工作要求。……”

　　天某公司委托甘肃东方资产评估事务所对其房屋建构筑物、机器设备及土地使用权进行评估。2019年7月25日，甘肃东方资产评估事务所提交《天某公司资产核查事宜涉及的资产组合资产评估报告》，评估结论：华祥公司委托评估的资产评估值为27442111元。其中：房屋建构筑物：921433元；机器设备：22643334元；土地使用权：3877344元。

　　2020年9月28日，天某公司向天某组织提交《关于天祝华祥公司拆除补偿的申请》（天华油发（2020）01号），请求给予合理补偿；10月12日，天某公司向天某组织提交《关于申请拆除补助资金的报告》（天油发（2020）03号），请求给予一定的补助资金。同日，天祝县工业和信息化局向天某组织提交《关于转报天某公司申请补助资金的请示》。后天某组织向天某公司给付补助资金30万元。

　　2023年3月20日，天某公司向天某组织提交《关于申请拆除补助资金的报告》（天油发（2023）001号），请求给予合理补偿。2023年4月3日，天祝县工业和信息化局向华祥公司作出《关于天某公司信访事项的答复意见》，指出：天某公司位于祁连山自然保护区外围保护地带，关闭退出是积极响应国家生态环境保护政策和政府号召，践行“绿水青山就是金山银山”的理念，自愿申请关闭退出，关闭退出的所有费用均自行承担。关闭退出后，县发改局积极向省市汇报了企业诉求，争取补偿政策和补助资金。截止目前，国家和省市无关闭退出工业企业的补偿政策，县政府无补偿依据和补助资金。县有关部门将继续向上级部门汇报争取补偿政策和补助资金。

　　另查明：天某公司由于上游原料短缺和市场不景气，自2014年以来一直处于停产状态，其响应国家环境政策要求，主动向天某组织申请关闭退出。天某公司对《工作方案》的内容不持异议，关闭退出工作亦按照《工作方案》推进。

　　再查明：天某组织未向天某公司作出要求其关闭退出的相关行政决定。

　　一审法院认为，本案的争议焦点为：1．天某公司的起诉是否符合行政诉讼的起诉条件；2．天某组织是否应当对天某公司进行行政补偿。

　　一、关于天某公司的起诉是否符合行政诉讼的起诉条件的问题。

　　天某组织辩称本案不属于人民法院受案范围、补偿数额未经行政机关核定不能直接提起补偿之诉以及超过法定起诉期限。1．关于本案是否属于人民法院受案范围的问题。行政诉讼法第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……”本案华祥公司因关闭退出请求天祝县政府履行行政补偿职责，符合上述法律规定，属于行政诉讼的受案范围。2．关于补偿数额未经行政机关核定不能直接提起补偿之诉的问题。本案为诉请求行政机关履行法定职责之诉。行政诉讼法第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法解释）第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”从上述法律规定来看，针对履职之诉，如果原告的诉讼请求成立，人民法院可以判决行政机关履行法定职责，但是如果行政主体如何具体履行职责具有裁量权，在作出实际给付之前尚需调查或裁量的，人民法院应尊重行政机关的首次判断权，可依相对人的诉请判决其作出相应处理。本案中，天某公司曾在诉前向天祝县政府提交补偿申请，但均未得到答复，天某公司有权提起诉讼。天某组织关于补偿数额未经行政机关核定不能直接提起补偿之诉的辩称于法无据，不予采信。3．关于是否超过起诉期限的问题。行政诉讼法解释第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”对于行政机关履行补偿职责的期限认定，一般认为是其补偿职责履行完毕之时。本案中天某公司关闭退出后始终未取得相应补偿，如果天某组织对天某公司负有法定的行政补偿职责，则其未履行退出补偿职责的情况一直处于持续状态。因此，天某公司以请求天某组织履行行政补偿职责为由提起本案诉讼，并未超过法定的起诉期限。

　　二、天某组织是否应当对天某公司的关闭退出履行行政补偿职责。

　　本案为天某公司要求天某组织履行退出补偿职责之诉，天某公司的诉讼请求能否成立取决于天祝县政府是否具有相应的法定补偿职责。行政诉讼法第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；……”第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”此处的“法定职责”，一般指行政机关根据法律、法规或者规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件和“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。就本案而言，对于自然保护区外围保护地带的企业关闭退出，相关行政机关是否负有行政补偿职责，现行法律、法规和规章并无相应规定。同时，由于华祥公司位于祁连山自然保护区外围保护地带，并不在祁连山自然保护区范围之内，因此，甘肃省人民政府办公厅《关于印发甘肃祁连山国家级自然保护区旅游设施项目差别化整治和补偿方案的通知》和甘肃省人民政府办公厅《关于印发〈甘肃祁连山国家级自然保护区矿业权分类退出办法〉的通知》等文件并不适用于华祥公司，也即上述文件并不能成为华祥公司关闭退出，寻求行政补偿的依据。从本案查明的事实来看，天某公司的关闭退出系因企业自身经营的原因而主动、自愿申请关闭退出，因其关闭退出符合国家生态环境保护政策，有利于祁连山自然保护区生态环境保护，进而得到天祝县政府的大力支持，并专门制定了《工作方案》，从《工作方案》的内容来看，天祝县相关职能部门的主要职责均为配合天某公司开展相应的关闭退出工作，并无行政机关要求或责令华祥公司关闭退出体现行政管理要求的相关内容。天祝县政府相关职能部门按照《工作方案》的安排，配合华祥公司开展关闭退出工作，期间，天某公司始终未对《工作方案》提出异议。关于天某公司关闭退出的费用问题，《工作方案》明确“关闭退出的所有费用均由企业自行承担。”关于天某公司关闭退出的损失问题，《工作方案》明确“由企业负责向县发改局、县财政局报告资产评估报告及关闭退出产生的费用。由县发改局、县财政局负责依据资产评估报告及关闭退出费用，积极争取将其纳入国家有关生态环境保护政策补偿的范围，申请国家补偿。”由此可知，《工作方案》确定的天祝县政府及其相关职能部门的义务仅在于争取将天某公司的关闭退出纳入国家有关生态环境保护政策补偿的范围，并没有加以天某组织行政补偿职责。

　　综上，天某公司的关闭退出系企业因自身的经营原因并响应国家环保政策而自愿、主动实施的行为，并非基于天某组织要求其关闭退出的行政决定或行政命令，《工作方案》也系天祝县政府为更好的配合华祥公司的关闭退出工作而制定，相关职能部门也均是履行配合义务，并非行使相关行政管理职权。因此，天某组织对天某公司的关闭退出并无给予行政补偿的法定职责，天某公司要求天某组织就其关闭退出履行行政补偿职责的诉请，缺乏事实和法律依据，对其主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回天某公司的诉讼请求。案件受理费50元，由天某公司负担。宣判后，天某公司不服一审判决，向本院提起上诉。

　　天某公司上诉请求撤销一审判决，改判支持上诉人全部诉讼请求。（一）企业自愿退出并非免除补偿义务的表现，天祝县政府已承诺补偿，本案属于先行行为或行政允诺引发行政补偿义务的情况，一审法院认定天祝县政府无补偿义务错误。天祝县政府制定工作方案即属于先行行为或行政允诺。（二）企业自愿退出是因为天祝县政府承诺补偿，企业自身经营原因并非免除补偿义务的理由之一，企业停产与否，均应依法补偿。华祥公司从事油页岩中提取油的工作，生产原料高度依赖当地采矿企业，因当地企业不愿开采，导致原料供应不足而暂时停产，但这属于企业经营困难，不应成为免除补偿义务的理由。（三）天某公司于拆除后获得涉案方案，根据评估结论及拆除费用申请补偿，即为对方案所称“关闭退出的所有费用均由企业自行承担”有异议，一审法院关于天某公司无异议的认定错误。无论征收、收购，均不要求相对人承担费用，天某公司根据天某组织安排，在评估机构进场后，实施拆除并覆土植绿，天某组织方案并未第一时间送达华祥公司，华祥公司自拆除后即根据评估结论及拆除费用申请补偿，就是对方案异议的表现。（四）涉案方案关于费用筹措的安排属于行政机关内部工作安排，不属于补偿款支付条件。一审法院关于天祝县政府的义务为争取补偿，而没有补偿职责，是错误的。（五）一审法院对土地使用权在内的一切均不予补偿错误。土地使用权和地上附着物价值应依据评估结论补偿，祁连山自然保护区内企业关闭退出都要进行补偿，遑论保护区外。（六）本案符合“裁判成熟原则”，具备判决给付的条件。华祥公司在天祝县工信局的督促下，在天祝县司法局的指导下，及时完成评估工作，提交天祝县政府，请求依法补偿，评估涉及建筑物及构筑物、机器设备、土地使用权，根据“裁判成熟原则”，行政机关已无裁量余地，应当按照评估结论给予补偿。

　　天某组织答辩称，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，天某公司的上诉请求不能成立，请予以驳回。天某公司请求对案涉土地使用权及地上附着物进行补偿无政策和法律依据。华祥公司的关闭退出系企业因自身经营原因并响应国家环保政策自愿、主动实施，并非基于天某组织行政决定或命令。《工作方案》系天祝县政府为更好配合天某公司关闭退出而制定，相关职能部门也均是履行配合义务，并非行使相关行政管理职权。因此，天祝县政府对华祥公司的关闭退出并无给予行政补偿的法定职责。其次，2019年6月县十八届人民政府常务会议通过县工信局提交的《天某公司关闭退出工作方案》议题，并以天政办发【2019】84号文件下发该方案。该方案中企业退出标准为：企业自愿拆除生产设备和生活设施，清理厂区及周边环境，恢复植被。费用承担为：关闭退出的所有费用由企业自行承担等。方案中要求关闭后对已经出让的土地由县自然资源局收购补偿，并对关闭退出的费用由县发改、财政积极争取纳入环境保护政策补偿范围，申请国家补偿。随后天某公司自行拆除设备，并对占地进行了覆土绿化。2019年7月，天某公司自行委托进行资产评估。2020年10月12日，天某公司向县工信局申请补偿，工信局向县政府申请后给予天某公司30万元的拆除补助资金。根据甘肃省人民政府的相关政策文件，因天某公司不在补偿范围之内，天某公司要求天某组织补偿无依据。另外，天祝县政府从未向华祥公司承诺补偿。工作方案制定后，华祥公司始终无异议，天祝县政府及相关职能部门的义务仅为争取将天某公司关闭退出纳入国家有关生态环境保护政策补偿的范围，天某组织并无行政补偿的职责，更无承诺行政补偿的意思表示。

　　二审中，天某公司提交《天祝华祥油页岩开发公司关于拆除经济补偿的申请报告》复印件一份，证明目的为天某公司在退出时明确表示应予以补偿退出。天某组织对该份证据三性均不予认可，天某公司提交的证据不属于新证据。天某公司提交的该份证据属于复印件，无法与原件核对，且天某组织不予认可，本院不予认定。

　　二审经审理查明的事实与一审一致，本院予以确认。

　　本院认为，本案争议焦点为天某组织是否负有补偿责任以及天某组织承担补偿责任的范围和标准。

　　行政补偿是指国家行政机关及其工作人员在管理国家和社会公共事务的过程中，因合法行政行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失，并由国家依法给予补偿的制度。行政补偿责任主要因征收、征调、行政活动调整或公共设施致害等行为而产生。行政机关为保护公共利益，根据政策要求，对合法成立、正常经营的企业予以关停，依照依法行政、公平保护合法产权的要求，行政机关应当对关停企业的损失予以补偿。行政机关为满足公共利益保护需求，对合法经营的企业予以关停，是行政机关承担补偿责任的前提和基础。本案中，天某公司因原料短缺，自2014年以来停产，于2019年向天某组织申请关闭退出。天某公司在一、二审中的陈述足以证明以上事实。天某组织并未强制华祥公司关闭退出，天某公司不能因其自愿行为要求天某组织承担补偿责任。

　　天某公司主张天某组织因先行行为或行政允诺行为承担行政补偿责任。主要依据为天祝县政府为配合华祥公司关闭退出制定《工作方案》，该方案明确由县发改局、县财政局负责依据资产评估报告及关闭退出费用，积极争取将其纳入国家有关生态环境保护政策补偿的范围，申请国家补偿。就上述工作方案内容文义来看，天某组织并未明确表示其愿意承担天某公司关闭退出费用，亦没有明确的承担补偿责任的意思表示。天某组织的义务仅在于争取将天某公司的关闭退出纳入生态环境保护政策补偿的范围。天某公司根据上述内容认为天某组织有承担补偿责任的允诺的依据不足。

　　需要指出的是，《工作方案》规定，县自然资源局依照相关政策和规定对土地进行收购补偿。该项内容明确具体，天某公司可依据《工作方案》内容请求县自然资源局对其出让获得的土地进行收购补偿。

　　综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，天某公司的上诉请求无法律依据与事实依据，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审诉讼费用50元，由天某公司承担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长    周叶梅

　　审 判 员    季婷婷

　　审 判 员    杨  军

　　二〇二四年十二月二十六日

　　法官助理    常裕国

　　书 记 员    陈  杰

　　来源：行政法实务