最高法院判例：不得以在拆迁安置中享有的土地使用权益否定行政机关为他人颁发土地证的行为

　　【裁判要旨】

　　行政机关为第三人颁发国有土地使用证，并不否定起诉人的房屋所有权证以及其依法享有的房屋项下的土地使用权益。起诉人的房屋被纳入城市房屋拆迁范围后，在相应房屋拆迁许可未经法定程序撤销的情况下，起诉人的房屋所有权及相应的土地使用权应当通过拆迁补偿安置法律关系予以解决。起诉人以其在拆迁安置争议中应当享有的土地使用权益，来否定行政机关依法为第三人颁发国有土地使用证的行为，缺乏法律依据。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2017）最高法行申5116号

　　再审申请人（一审原告李志兴之女、二审上诉人）：李月明（一审原告李志兴于2016年1月28日死亡），女，1958年9月24日出生，汉族，住北京市东城区。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：北京市人民政府。住所地：北京市东城区正义路2号。

　　法定代表人：陈吉宁，该市人民政府代市长。

　　再审被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：北京富力城房地产开发有限公司。住所地：北京市朝阳区东三环中路63号2301。

　　法定代表人：张力，该公司董事长。

　　再审申请人李月明因其父李志兴诉北京市人民政府（以下简称北京市政府）国有土地使用权登记一案，不服北京市高级人民法院（2016）京行终799号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员李德申、审判员张艳组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　李志兴以北京市政府为第三人北京富力城房地产开发有限公司（以下简称富力城公司）颁发京朝国用（2006出）第0303号国有土地使用证（以下简称第0303号土地证），侵犯其合法权益为由，向北京市第三中级人民法院提起诉讼，请求确认第0303号土地证违法。

　　一审法院查明：2000年7月7日，李志兴与北京起重机器厂签订了《房屋买卖契约》，购买了座落于北京市朝阳区××外大街××楼××单元××号住房。2001年4月3日，原北京市国土资源和房屋管理局就上述房屋向李志兴核发了京房权证朝私字第**房屋所有权证，产别为私有产，建筑面积65.25平方米。2002年11月5日，富力城公司与原北京市国土资源和房屋管理局签订了京地出[合]字(2002)第656号《北京市国有土地使用权出让合同》（以下简称第656号出让合同），2005年12月10日，富力城公司又与北京市国土资源局签订了补充协议，就北京市朝阳区广渠门外大街北侧富力城J地块使用权出让达成协议，李志兴的上述房屋位于该地块内。此后，富力城公司按出让合同及补充协议约定的方式缴纳了土地出让款。2006年9月13日，富力城公司向北京市国土资源局朝阳分局（以下简称朝阳国土分局）提出土地使用权登记申请，并提交了《北京市城镇国有土地登记申请书》、京计投资字(2002)2173号《北京市发展计划委员会、北京市建设委员会关于开发建设富力城住宅小区项目建议书（代可行性研究报告）的批复》、2005规复函字0230号《北京市规划委员会关于同意富力城小区四期住宅项目规划设计方案复函》、2005规（朝）建字0435号、2005规（朝）建字0446号、2006规（朝）建字0040号、2006规（朝）建字0393号、2006规（朝）建字0394号、2006规（朝）建字0402号、2002规地字0410号《建设用地规划许可证》及附件、第656号出让合同及补充协议、(2006)年0793号《北京市土地利用事务中心发证函》《关于富力城J地块西北角部分平房未拆迁的说明》《关于富力城J地块南侧（临路）未拆迁住宅楼的说明》等申请材料。朝阳国土分局对富力城公司的申请予以受理并向其出具了土地登记收件单。朝阳国土分局在对涉案地块进行了土地地籍情况调查后，出具了地籍调查结果审核意见，北京市政府根据审核结果，于2006年9月21日向富力城公司颁发了第0303号土地证。2013年11月28日，北京市朝阳区人民政府依申请向富力城公司核发了京朝国用（2013出）第00432号《国有土地使用证》（以下简称第00432号土地证），该证系对第0303号土地证的部分内容作出了变更登记，第0303号土地证随即被注销。2014年，李志兴诉至北京市朝阳区人民法院要求撤销第00432号土地证，北京市朝阳区人民法院于2014年9月23日作出(2014)朝行初字第323号行政裁定书，以第00432号土地证系对第0303号土地证的变更登记，该变更登记行为对李志兴的权利义务不产生实际影响为由，裁定驳回了李志兴的起诉。李志兴不服，向北京市第三中级人民法院提起上诉。该院于2014年12月19日作出(2014)三中行终字第1509号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持一审裁定。2015年6月15日，李志兴诉至北京市第三中级人民法院，要求确认第0303号土地证违法。

　　一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）及原国家土地管理局《土地登记规则》的规定，单位或个人使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。国有土地使用者必须依照本规则规定，申请土地登记。土地登记以县级行政区为单位组织进行。具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责。根据上述规定，北京市政府是登记造册、核发国有土地使用权证书、确认使用权的审批部门，具有核准并颁发涉案土地使用权证的法定职责。本案中，朝阳国土分局系负责土地登记管理工作的经办单位。关于北京市政府认为李志兴的起诉超过起诉期限的答辩意见，根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。本案中，北京市政府于2006年9月21日向富力城公司颁发第0303号土地证时，未告知李志兴有关诉权或者起诉期限，北京市政府提供的(2014)朝行初字第323号行政裁定书虽能证明李志兴在2014年9月已知道第0303号土地证的内容，但即使按照李志兴自称于2014年3月看到第0303号土地证的时间计算，李志兴亦属于在知道或者应当知道具体行政行为之日起两年内向法院提起行政诉讼，并未超过起诉期限。北京市政府认为李志兴的起诉超过起诉期限的意见不能成立，不予支持。根据原国家土地管理局《土地登记规则》第六条、第十条、第二十六条的规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。本案中，富力城公司通过出让方式取得北京市朝阳区广渠门外大街北侧富力城J地块的国有土地使用权，并按出让合同的约定缴纳了相应的土地出让金。富力城公司向土地登记机关申请登记时，提交了规定的文件、证件，经办单位朝阳国土分局对上述申请材料进行了审查，并履行了地籍调查、权属审核等程序后，经报请北京市政府批准同意，以北京市政府的名义向富力城公司核发了第0303号土地证，上述登记发证行为符合相关法律规范的规定。遂于2015年12月8日作出（2015）三中行初字第527号行政判决：驳回李志兴的全部诉讼请求。

　　李志兴之女李月明不服，向北京市高级人民法院上诉，请求撤销一审判决，支持其诉讼请求。二审法院根据李月明提交的新证据及北京市朝阳区人民政府房屋征收办公室的复函，对于广渠门外大街29号楼属于京建朝拆许字（2004）第154号续《房屋拆迁许可证》的拆迁范围内的事实予以确认，并对一审法院查明的事实亦予以确认。二审法院以与一审判决基本相同理由，于2017年5月18日作出（2016）京行终799号判决：驳回上诉、维持一审判决。

　　李月明仍不服，向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，确认第0303号土地证违法。主要的事实和理由：⒈原产权人北京起重机器厂将房屋转让给其父李志兴后，其父不仅享有房屋所有权，还享有相应的土地使用权。⒉富力城公司提交的土地权属来源证明和地上未拆除房屋情况的说明均不能作为第0303号土地证的土地权属来源证明和地上附着物权属证明，故颁发第0303号土地证的证据不足，有违《土地登记规则》的相关规定。⒊涉案土地尚未被依法收回、存在权属争议的情况下，北京市政府仍向富力城公司核发第0303号土地证，侵犯了其父的合法权益。

　　本院认为：北京市政府为富力城公司颁发的第0303号土地证作出时间为2006年，应当依照当时有效的法律规范来审查合法性问题。首先，第0303号土地证是否合法是本案的争议焦点。《土地登记规则》（1995年修正）第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。该规则第十条第一款规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明。该规则第二十六条第一款规定，以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。富力城公司通过出让方式取得涉案地块的国有土地使用权，并按出让合同的约定缴纳了相应的土地出让金。富力城公司申请土地使用权登记，提交了土地登记申请书、单位和法定代表人证明、项目立项规划建设主管部门的审批函件、国有土地使用权出让合同以及地上未拆除房屋情况的说明。朝阳国土分局作为具体经办单位，收到富力城公司的土地登记申请后，依法对上述申请材料进行了审查，履行了地籍调查、权属审核等程序，并将审查情况报北京市政府。北京市政府经审核，向富力城公司核发了第0303号土地证。在此过程中，北京市政府依法履行了土地登记审核职责，据此作出第0303号土地证，符合上述法律规定。再审申请人李月明有关判决确认第0303号土地证违法的诉讼请求，不予支持。其次，关于再审申请人之父李志兴的房屋和土地权益的保护问题。北京市政府为富力城公司颁发第0303号土地证，并不否定李志兴的房屋所有权证，亦不否定其依法享有的房屋项下的土地使用权益。在李志兴的房屋被纳入当年的城市房屋拆迁范围之后，在相应房屋拆迁许可未经法定程序撤销的情况下，李志兴的房屋所有权及相应的土地使用权应当通过拆迁补偿安置法律关系予以解决。再审申请人以其在拆迁安置争议中应当享有的土地使用权益，来否定北京市政府为富力城公司颁发的第0303号土地证，缺乏法律依据，一、二审法院不予支持，并无不当。再次，关于涉案土地是否已经收回及地上是否存在权属争议的问题。本案争议发生在2006年，当时《国有土地上房屋征收与补偿条例》尚未颁布。依据当时实施的《城市房屋拆迁管理条例》第七条第一款第三项的规定，国有土地使用权批准文件是拆迁人申请领取房屋拆迁许可证必须提交的材料。拆迁人未取得国有土地使用权批准文件，不得办理房屋拆迁许可证，亦不得对被拆迁人享有所有权的房屋实施拆迁。可见，在当时城市房屋拆迁管理法律规范逻辑中，房屋所有权人所享有的房屋所有权及依法享有的土地使用权益，与政府出让土地使用权并办理土地使用权批准手续并不矛盾，房屋所有权人的合法权益可以通过后续拆迁补偿安置法律关系予以解决。再审申请人认为北京市政府颁发第0303号土地证，违反了土地使用权先收回、后出让的要求，构成土地使用权存在权属争议的情况下作出第0303号土地证违法的主张，缺乏法律依据，一、二审法院不予支持，并无不当。需要说明的是，直到2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布施行，同时废止国务院《城市房屋拆迁管理条例》，国有土地房屋管理法律规范体系和逻辑才实现变革，先征收房屋并收回土地使用权、后办理土地使用权出让和登记手续的模式才得以确立。本案的实质争议是拆迁补偿纠纷，从该争议发生至今已逾十年。由于本案被诉的是颁证行为，故相关补偿安置争议不在本案的审理范围，且当事人在原审期间拒绝协调和解，无法实质性化解该争议。建议再审申请人与富力城公司作为拆迁双方当事人，积极理性开展协商，努力达成拆迁补偿安置协议，如协商未果则依据《城市房屋拆迁管理条例》有关规定申请房屋拆迁管理部门裁决。而北京市政府作为第0303号土地证的作出主体，亦当积极督促相应部门协调处理富力城公司与再审申请人的补偿安置争议。

　　综上，李月明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人李月明的再审申请。

　　审判长 王晓滨

　　审判员 李德申

　　审判员 张　艳

　　二〇一七年十二月二十五日

　　书记员 李林涛

　　来源：行政法实务