江苏法院裁判：对于尚未实际发生的侵害行为，法律法规并未赋予公安机关可以提前作出行政行为

　　【裁判要旨】

　　所谓法定职责，是指法律、法规或规章明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。不履行法定职责，顾名思义，是指行政机关不履行法律、法规或规章规定处理某类事务的职责，包括拒绝履行法定职责、拖延履行法定职责等情形。根据《中华人民共和国人民警察法》第二条之规定，人民警察确有保护公民人身安全和合法财产不受侵犯的法定职责，该法定职责是法律赋予公安机关原则性、概况性的职责。公安机关如何履行该职责还应当以进一步明确、具体的法律规定为依据。对此，《人民警察法》第二章规定了人民警察具体的职责以及在履行职责过程中可以实施行政强制措施、行政处罚，可以对违法行为人进行盘问、检查等内容。“法无授权不可为”，公安机关在履行保护公民人身权、财产权职责过程中，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。同样，对于公民个人而言，要求行政机关履行无法律法规明确授权的行为也会因缺乏法律依据而得不到支持。从公安机关的法定职责来看，在侵犯公民人身权、财产权的违法行为发生之后，公安机关具有通过查处违法犯罪行为、向违法行为人追回财产等方式来保护公民人身权、财产权的法定职责。而对于尚未实际发生的侵害行为，法律法规并未赋予公安机关可以提前作出行政行为。公安机关只能通过告知公民个人提高自身安全防范、遇有警情及时报警以及公安机关加强巡逻等方式处置。

　　【裁判文书】

江苏省南通市港闸区人民法院

行 政 判 决 书

　　（2016）苏0611行初128号

　　原告张德彩。

　　委托代理人田杰（系原告张德彩之孙）。

　　被告南通市公安局，住所地南通市崇川区青年东路199号。

　　法定代表人陈旭，职务局长。

　　委托代理人李明，南通市公安局工作人员。

　　委托代理人朱冬生，南通市公安局工作人员。

　　原告张德彩因认为被告南通市公安局不履行法定职责，于2016年5月4日邮寄起诉材料向本院提起行政诉讼。本院于5月12日立案后，于5月13日向被告南通市公安局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年8月2日公开开庭审理了本案。原告张德彩的委托代理人田杰，被告南通市公安局的副局长王华及委托代理人李明、朱冬生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原告张德彩诉称，2016年3月，南通市崇川区任港街道在没有任何合法征收手续的情况下，要求原告张德彩家房屋搬迁，并雇佣南通融广拆迁公司和黑社会性质的人员对原告张德彩及家人进行恐吓、威胁等，严重影响了原告张德彩的正常生活和工作。4月17日，原告张德彩向被告南通市公安局邮寄《寻求人身财产保护申请书》，要求被告南通市公安局对原告张德彩的人身和合法财产进行保护。因被告南通市公安局怠于履行法定职责，致使4月27日晚原告张德彩家在宴请亲朋好友时，被60多个头戴安全帽、手持大锤的人员破坏炊具、媳妇被打伤住院。原告张德彩和亲友报警后，辖区派出所民警到现场不抓捕和控制犯罪嫌疑人，却对原告张德彩的亲朋好友进行训斥、驱赶，至今被告南通市公安局未对原告张德彩的报警进行立案侦查和送达《受案回执》。请求：1.确认被告市公安局不履行法定职责的行为违法；2.判令被告南通市公安局按原告张德彩的《寻求人身财产保护申请书》内容进行履职。

　　原告张德彩向本院提供了以下证据：

　　1.居民身份证复印件，证明原告张德彩的身份情况。

　　2.寻求人身财产保护申请书，证明原告张德彩向被告南通市公安局提出人身财产保护申请的事实。

　　3.证人朱某甲的证人证言，证明被告南通市公安局未对原告张德彩的人身、财产安全进行保护。

　　被告南通市公安局辩称：1.2016年4月19日，被告南通市公安局收到原告张德彩署名的《寻求人身财产保护申请书》后，按照《南通市公安局关于对申请保护类信件处置暂行办法》的规定，在履行审批手续后，由南通市公安局指挥中心下发编号为20160420094245866037的派警单，于2016年4月20日上午9时45分许派警至南通市公安局崇川分局任港派出所（以下简称任港派出所）处理。任港派出所接警后，指派民警至原告张德彩处找到田杰告知处警的原因并告知若遇人身财产侵害，及时报警求助。同时，民警对拆迁双方进行了解，要求双方友好协商拆迁补偿事宜，双方均表示认可，后任港派出所将处置情况层报至南通市公安局指挥中心。另，南通市公安局崇川分局于2015年4月19日亦收到原告张德彩邮寄的《寻求人身财产保护申请书》，亦指派任港派出所进行了相应的调查，形成材料。被告南通市公安局与崇川分局均按照相关规范，及时有效地进行了处置。2.根据《中华人民共和国警察法》的规定，公安机关应当也只能对正在发生或者已经发生的不法侵害进行查处，而不能对假想的、尚未发生的非法侵害进行处理，否则会构成乱作为。针对原告张德彩的人身财产保护申请，公安机关只能通过告知原告张德彩加强自身安全防范，一旦遇到险情及时拨打110报警求助和加强周边巡逻，提升发现和查处违法犯罪行为效率的方式履行。如原告张德彩认为公安机关只有24小时派员看守在其房屋处才是履职，于法无据，也不符实际。3.根据公安机关警情、案件管辖规定，对群众报警的警情处置由辖区公安派出所处警，经调查属于案件的，由辖区公安机关受案管辖。被告南通市公安局作为110警情的接报中转指令机关，不承担实际的处警职能。原告张德彩对2016年4月27日的警情相关处置结果，应当向有管辖权的崇川公安分局了解情况，被告南通市公安局非适格的答复主体，不存在履职与否的情形。请求驳回原告张德彩的诉讼请求。

　　2016年5月27日，被告南通市公安局向本院提交了以下证据、依据：

　　1.寻求人身财产保护申请书、邮寄信封复印件，证明被告南通市公安局收到原告张德彩的申请。

　　2.通公指挥复字[2016]第10号《公安机关处理信访事项阅批单》，证明被告南通市公安局对原告张德彩的申请履行审批手续后按警情处理。

　　3.接处警综合单，证明被告南通市公安局已按规范派警处置。

　　4.崇川分局任港派出所对张德彩、张建国申请财产保护信件处置工作报告，证明任港派出所的处警情况。

　　5.对张德彩和张建国申请财产保护信件处置情况说明，证明崇川公安分局科技情报大队反馈处警情况。

　　6.关于张德彩申请保护类信件的处置情况说明，证明被告南通市公安局已妥善处置、依法履职。

　　法律法规依据：《中华人民共和国警察法》第二条、第二十条；《南通市公安局关于对申请保护类信件处置暂行办法》第三条、第四条。

　　经庭审质证，原告张德彩对被告南通市公安局提供的证据的真实性不持异议，但认为证据2不具合法性，原告张德彩邮寄的申请书不属于信访程序。被告南通市公安局对原告张德彩提供的证据1、2无异议；对证据3认为证人朱某乙的证词与本案不具关联性。

　　本院对上述证据认证如下：对当事人不持异议的证据依法确认其证明效力。被告南通市公安局提供的证据的真实性予以认定，其中对证据2被告南通市公安局当庭作出解释，虽然在抬头冠之以“信访”二字，但事实上对于原告张德彩的申请并未以信访事项处置，而是作为报警的警情处理。原告张德彩提供的证据3与本案不具关联性，不予认定。

　　经审理查明，2016年4月18日，原告张德彩向被告南通市公安局邮寄《寻求人身财产保护申请书》，以南通市崇川区任港街道在没有任何合法征收手续的情况下，指使拆迁公司和社会闲散人员对原告张德彩的合法房屋非法入侵并进行骚扰破坏为由，根据《中华人民共和国人民警察法》第二条、第二十一条的规定，请求被告南通市公安局保护公民的人身、财产安全，打击违法犯罪。

　　2016年4月19日，被告南通市公安局收到原告张德彩邮寄的《寻求人身财产保护申请书》后，按照《南通市公安局关于对申请保护类信件处置暂行办法》的规定交由南通市公安局指挥中心统一处置，在履行内部审批手续后，南通市公安局指挥中心于4月20日向任港派出所派出编号20160420094245866037号派警单，指令任港派出所处警。

　　2016年4月19日，任港派出所收到南通市公安局崇川分局申请保护类信件处置交办单。根据交办单所附联系电话，当天下午17时左右任港派出所民警电话联系申请人，经了解，张建国和原告张德彩的申请保护信件均为原告张德彩之孙田杰所写，民警遂通知田杰到派出所了解情况。当晚19时许，田杰到任港派出所后，民警陆倪峰、成浩元对申请财产保护的情况进行了询问，并告知田杰公安机关会加强周边巡逻，请其在人身财产受到不法侵害时，随时拨打110寻求保护。4月20日9时许，任港派出所在接到被告南通市公安局的派警单后，民警杨国泉、陈裕岗根据派警单再次到原告张德彩家中进行处置。经了解，房屋尚未拆迁，拆迁正在商谈中。民警告知拆迁双方友好协商拆迁补偿事宜，有情况即报110。任港派出所安排巡逻人员在巡逻时间段到原告张德彩房屋及附近巡逻。4月23日，南通市公安局崇川分局科技情报大队将处置情况反馈被告南通市公安局。

　　本院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是被告南通市公安局是否存在不履行保护公民人身权、财产权法定职责的情形。

　　所谓法定职责，是指法律、法规或规章明确规定行政机关及其工作人员在行政管理活动中负有处理某类事务的责任。不履行法定职责，顾名思义，是指行政机关不履行法律、法规或规章规定处理某类事务的职责，包括拒绝履行法定职责、拖延履行法定职责等情形。根据《中华人民共和国人民警察法》第二条之规定，人民警察确有保护公民人身安全和合法财产不受侵犯的法定职责，该法定职责是法律赋予公安机关原则性、概况性的职责。公安机关如何履行该职责还应当以进一步明确、具体的法律规定为依据。对此，《中华人民共和国人民警察法》第二章规定了人民警察具体的职责以及在履行职责过程中可以实施行政强制措施、行政处罚，可以对违法行为人进行盘问、检查等内容。“法无授权不可为”，公安机关在履行保护公民人身权、财产权职责过程中，如果没有相关法律明确授权而实施某一行为，则可能因超越法定职权而被确认违法。同样，对于公民个人而言，要求行政机关履行无法律法规明确授权的行为也会因缺乏法律依据而得不到支持。从公安机关的法定职责来看，在侵犯公民人身权、财产权的违法行为发生之后，公安机关具有通过查处违法犯罪行为、向违法行为人追回财产等方式来保护公民人身权、财产权的法定职责。而对于尚未实际发生的侵害行为，法律法规并未赋予公安机关可以提前作出行政行为。公安机关只能通过告知公民个人提高自身安全防范、遇有警情及时报警以及公安机关加强巡逻等方式处置。本案中，原告张德彩因房屋面临拆迁而要求公安机关保护人身权、财产权。被告南通市公安局已对原告张德彩的申请指令任港派出所处置，履行了相应的职责。而对于原告张德彩认为被告南通市公安局对于其后2016年4月27日的侵害行为未履行保护人身权、财产权的行政职责，因我国法律并未对公民人身权、财产权可能因违法犯罪遭受损失，对于财产如何看管、人身如何保护等赋予公安机关特定的行政职责，而在现实生活中要求公安机关对于公民个人人身权、财产权可能遭受的侵害给予24小时不间断的贴身式保护，警力根本无法保证，即不现实，也不符合公安机关现阶段的工作实际。再者，原告张德彩亦当庭陈述2016年4月27日报警的警情并非发生在原告张德彩申请保护房屋范围。而根据《公安机关办理行政案件程序规定》的规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖为基本原则，该警情亦非被告南通市公安局直接处置的职权范围。故原告张德彩认为被告南通市公安局未履行保护其人身权、财产权行政职责的主张缺乏法律依据，不能成立。

　　综上，被告南通市公安局不存在不履行保护原告张德彩人身权、财产权法定职责的情形。原告张德彩的主张没有法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

　　驳回原告张德彩的诉讼请求。

　　案件受理费人民币50元，由原告张德彩负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费人民币50元（户名：南通市财政局，开户行：中国银行南通市西被闸支行，账号：47×××82）。

　　审　判　长 徐建云

　　审　判　员 齐海生

　　人民陪审员 严长山

　　二〇一六年八月五日

　　书　记　员 倪保晖

　　附：《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

　　来源：行政法实务