江苏高院案例：行政机关在行政复议程序中可否委托律师

　　【裁判要旨】

　　行政诉讼法第三十一条第一款规定，当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。参考诉讼程序对于委托代理人的有关规定，行政机关在行政复议程序中委托具备专业法律知识的律师参与，并不违背行政复议法的立法本意。

　　【裁判文书】

　　江苏省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）苏行1119号

　　上诉人（原审原告暨诉讼代表人）曹冬梅，女，汉族，住江苏省南京市溧水区。

　　上诉人（原审原告暨诉讼代表人）姚华云，女，汉族，住江苏省南京市雨花台区。

　　上诉人（原审原告暨诉讼代表人）李刚，男，汉族，住江苏省南京市雨花台区。

　　上诉人（原审原告暨诉讼代表人）魏金锋，男，汉族，住安徽省淮北市相山区。

　　被上诉人（原审被告）南京市雨花台区人民政府，住所地江苏省南京市雨花南路2号。

　　法定代表人张连春，该区区长。

　　委托代理人胡玉锦、张洋，江苏汇丰律师事务所律师。

　　被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地江苏省南京市玄武区北京东路41号。

　　法定代表人韩立明，该市市长。

　　委托代理人钱隺，南京市司法局工作人员。

　　上诉人曹冬梅、姚华云、李刚、魏金锋、苟敏琪、姜敏、李宁、冯永祥、李杰、徐根林、赵拾宝、冯学志、张训凯、洪婕妤、王红斌、张洪、马红、史天平、孔兵、尹继红、徐素梅、郑秦生、徐占辉、郑效同、刘玉兰、孙秀真、赵华、陈志远、王明辉（以下简称曹冬梅等29人）因曹冬梅等30人（名单附后）诉被上诉人南京市雨花台区人民政府（以下简称雨花台区政府）政府信息公开及南京市人民政府（以下简称南京市政府）行政复议并行政赔偿一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初384号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

　　原审法院认为，本案被诉的8号答复书作出于2019年5月15日之前，故本案应当适用修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称信息公开条例）的规定。

　　信息公开条例第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”曹冬梅等30人提出的申请有5项，雨花台区政府在收到曹冬梅等30人的政府信息公开申请后，应当根据该条的规定，视情况分别予以答复。对于曹冬梅等30人申请公开的第1项信息，因龙翔大道中段“三集中”收（退）回工作并非征地拆迁项目，故雨花台区政府答复称不存在相关的拆迁细则，并无不当。对于曹冬梅等30人申请公开的第2—5项信息，雨花台区政府在其电子公文系统经充分检索，没有发现相关的信息，故答复称其未制作或保存该项信息，亦无不当。

　　信息公开条例第二十四条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。本案中，雨花台区政府于2019年3月11日收到曹冬梅等30人提出的政府信息公开申请，于2019年3月25日作出8号答复书并向曹冬梅等30人邮寄送达，符合上述规定，行政程序合法。

　　根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十七条、第二十三条第一款、第三十一条的规定，南京市政府于2019年4月22日收到曹冬梅等30人提出的行政复议申请后，履行了受理、通知答复等程序，并在法定期限内作出70号复议决定书，复议程序合法。

　　曹冬梅等30人提出，根据雨花台区政府发布的报道和其他相关材料，雨花台区政府及其下属部门已经实际开展拆迁工作，故雨花台区政府应当制作或保存有与拆迁工作相关的信息。对此，法院经审查认为，曹冬梅等30人提交的所有材料均无法说明雨花台区政府以其自身名义实施了拆迁过程中的具体行为，故不能得出雨花台区政府必然制作或保存有相关信息的结论。政府信息是否存在，不能基于推定，而应当是一种客观存在。雨花台区政府在其电子公文系统中用多个关键词进行了检索，应当认定其已经尽到了积极的检索和查找义务。雨花台区政府在检索之后，根据检索的结果答复原告，该答复内容具有事实依据。

　　曹冬梅等30人还提出，南京市政府允许雨花台区政府委托律师参与复议程序，违反了法律规定。对此，法院经审查认为，行政复议法第十条第五款规定，申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。该条的立法本意并非是指限制复议被申请人委托代理人参加行政复议，事实上，复议被申请人作为行政机关，必须委托相应的代理人才能更好地参加行政复议。复议被申请人委托具备专业法律知识的律师参加行政复议，并不违背法律规定，反而是其对行政复议工作予以重视、负责的体现。另外，复议被申请人是否委托律师参加行政复议，对于复议申请人的权利和义务不会造成影响。因此，雨花台区政府作为行政机关可以委托相关人员参加行政复议，曹冬梅等30人所称的情况并不属于程序违法。

　　关于曹冬梅等30人提出的要求对南京市雨花台区人民政府铁心桥办事处（以下简称铁心桥办事处）具体实施案涉第2—5项行政行为的合法性进行审查的请求，因本案系政府信息公开及行政复议之诉，铁心桥办事处并非作出被诉行政行为的行政机关，其作出的其他行为不在本案的审理范围之内，法院对于曹冬梅等30人的该请求不予理涉。

　　关于曹冬梅等30人提出的对雨政办发[2016]90号文和雨政办发[2016]101号文的合法性进行审查的请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第五十三条的规定，当事人认为行政行为所依据的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案被诉的行政行为是政府信息公开行为和行政复议行为，曹冬梅等30人请求审查的两份文件并非被诉行政行为所依据的规范性文件，故法院对于曹冬梅等30人的规范性文件审查请求不予支持。

　　关于曹冬梅等30人提出的行政赔偿请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，违法行政行为造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。雨花台区政府的政府信息公开行为和南京市政府的行政复议行为无违法之处，亦与曹冬梅等30人所主张的损失无关联，故法院对曹冬梅等30人的行政赔偿请求不予支持。

　　综上，曹冬梅等30人的所有诉讼请求均不能成立，雨花台区政府作出的8号答复书和南京市政府作出的70号复议决定书具有事实和法律依据。据此，原审法院依照行政诉讼法第六十九条的规定，判决驳回曹冬梅等30人的诉讼请求。

　　上诉人曹冬梅等29人提起上诉称，原审判决未以庭审事实为依据，以雨花台区政府提供的虚假证据作为认定事实的依据，属于认定事实错误；雨花台区政府应当对其违法行为承担赔偿责任，原审法院适用法律错误，审理程序违法。请求本院撤销原审判决，改判支持其诉讼请求，追究原审法院枉法裁判的责任。

　　本院认为，信息公开条例第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据该条例第十七条的规定，公开政府信息遵循“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的基本原则。根据信息公开条例第二十一条第（三）项的规定，对申请公开的政府信息，依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中，曹冬梅等30人向被上诉人雨花台区政府申请公开“龙翔大道中段“三集中”收（退）回工作相关信息：1、制定的拆迁细则；2、进场之后分类施策的分类名单和分类后对各类的施策方案；3、9个攻坚小组人员名单、工作单位名称及工作职责；4、街道领导班子成员分头分片包干的分片包干方案；5、已经完成入户调查的306户涉及申请人的调查结果”等五项政府信息。雨花台区政府收到上述申请后，经过查询、检索，向曹冬梅等30人作出了8号答复书，对案涉申请内容作出相关回应。雨花台区政府提供的搜索凭证能够证明，其于2019年3月18日在其档案管理系统中以“三集中、拆迁细则、分类施策、拆迁攻坚小组、分片包干、入户调查”为关键词进行检索，在其电子政务系统中以“三集中、龙翔路二期”为关键词进行检索，均未检索到相关信息。据此可以认定，雨花台区政府已经尽到检索和查找义务。曹冬梅等30人提供的证据材料亦不足以推定雨花台区政府必然制作或保存有案涉信息，不能得出雨花台区政府拒不履行政府信息公开义务的结论。对照信息公开条例确立的政府信息公开的有关原则，雨花台区政府作出8号答复书，告知曹冬梅等30人未制作或保存有其申请公开的案涉信息，已经尽到了信息公开条例规定的答复义务。雨花台区政府于2019年3月11日收到曹冬梅等30人提出的政府信息公开申请，于2019年3月25日作出8号答复书，并在当天向曹冬梅等30人邮寄送达，行政程序合法。南京市政府作为复议机关于2019年4月22日收到曹冬梅等30人提出的复议申请后，履行了受理、通知答复等程序，就复议申请进行了书面审理，并在法定期限内作出70号复议决定书，维持了雨花台区政府作出的8号答复书，复议程序合法。

　　行政诉讼法第三十一条第一款规定，当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。参考诉讼程序对于委托代理人的有关规定，复议机关在行政复议程序中委托具备专业法律知识的律师参与，并不违背行政复议法的立法本意。曹冬梅等30人提出对铁心桥办事处的相关行为进行合法性审查的诉讼请求，因相关行为与信息公开答复行为分属不同的法律关系，已经超越了信息公开案件的审查范围，应当不予理涉。关于曹冬梅等30人提出对雨政办发[2016]90号文和雨政办发[2016]101号文的合法性进行审查的诉讼请求，对照行政诉讼法第五十三条的有关规定，上述两份规范性文件并非本案被诉信息公开答复行为及行政复议行为作出的依据，因而不属于法院应当一并审理的范畴。因案涉政府信息公开行为未被确认违法，与曹冬梅等30人主张的赔偿请求并无关联，故其提出的赔偿请求缺乏基本的事实根据，不能成立。原审法院据此判决驳回曹冬梅等30人的诉讼请求于法有据。曹冬梅等29人的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，本院依法不予支持。

　　综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费人民币50元，由上诉人曹冬梅、姚华云、李刚、魏金锋、苟敏琪、姜敏、李宁、冯永祥、李杰、徐根林、赵拾宝、冯学志、张训凯、洪婕妤、王红斌、张洪、马红、史天平、孔兵、尹继红、徐素梅、郑秦生、徐占辉、郑效同、刘玉兰、孙秀真、赵华、陈志远、王明辉共同负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　李　昕

　　审判员　苗　青

　　审判员　朱慧珺

　　二〇二一年一月十九日

　　书记员　宋晶晶

　　来源：行政涉法研究