征收引发的赔偿案件中应准确识别造成所诉损失的行为及赔偿义务机关并遵循便宜当事人诉讼原则

　　案件基本信息

　　一、诉讼当事人

　　再审申请人：张x1［一审原告、二审上诉人张xx（已去世）之子］

　　再审申请人：张x2［一审原告、二审上诉人张xx（已去世）之子］

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贵德县人民政府

　　二、案件索引与裁判日期

　　一审：青海省海南藏族自治州中级人民法院（2020）青25行初1号行政裁定（2020年3月29日）

　　二审：青海省高级人民法院（2020）青行终57号行政裁定（2020年6月24日）

　　申请再审：最高人民法院（2021）最高法行申2375号行政裁定（2021年5月27日）

　　三、案由

　　行政赔偿

　　裁判要旨

　　在征收引发的赔偿案件中，要充分考虑到征收具有多阶段性，准确识别造成所诉损失的行为及赔偿义务机关，同时遵循便宜当事人诉讼原则。在有关部门作出《交出土地通知书》的行为被生效裁判确认违法后，对于恢复已被非法侵占的土地的使用权及赔偿相应附着物的请求，虽该结果是由有关行政机关作出征收决定、《交出土地通知书》和强制清除地上附着物等一系列行为造成的，如当事人已以被确认违法并被撤销的《交出土地通知书》作出主体为被告提出上述赔偿请求，则从矛盾实质化解和保障当事人诉权角度出发，应认可《交出土地通知书》作出主体是适格被告即赔偿义务机关，而不应再引导当事人另诉征收决定或强制清除行为后，重新提起赔偿之诉，徒增诉累且浪费司法资源。

　　裁判依据

　　《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年6月27日修正）

　　第九十一条 当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

　　（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

　　（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

　　（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

　　（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

　　（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

　　（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

　　（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

　　（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

　　《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（2018年2月6日）

　　第一百一十六条第二款 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。

　　《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》（2021年3月25日）

　　第四条 已经发生法律效力的判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，当事人主张的再审事由不成立的，最高人民法院可以迳行裁定驳回再审申请。

　　《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（1997年4月29日）

　　第四条 公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行。政赔偿请求的，人民法院应一并受理。

　　赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。

　　第二十一条 赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：

　　（1）原告具有请求资格；

　　（2）有明确的被告；

　　（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；

　　（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；

　　（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；

　　（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；

　　（7）符合法律规定的起诉期限。

　　对应新法

　　《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（2022年3月20日修正）

　　第十三条 行政行为未被确认为违法，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当视为提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼。

　　行政行为已被确认为违法，并符合下列条件的，公民、法人或者其他组织可以单独提起行政赔偿诉讼：

　　（一）原告具有行政赔偿请求资格；

　　（二）有明确的被告；

　　（三）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；

　　（四）赔偿义务机关已先行处理或者超过法定期限不予处理；

　　（五）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；

　　（六）在法律规定的起诉期限内提起诉讼。

　　基本案情

　　2018年12月7日，张xx向贵德县人民法院提起行政诉讼后，贵德县人民法院作出（2019）青2523行初2号行政判决，认定贵德县自然资源局作出的《交出土地通知书》违法并予以撤销。2020年1月9日，张xx以贵德县自然资源局为被告诉请赔偿，贵德县人民法院以该案征收主体是贵德县人民政府，张xx起诉主体不适格为由，作出（2020）青2523行初1号行政裁定，对张xx的起诉，不予立案。后张xx以贵德县人民政府为被告，提起本案诉讼，请求：（1）贵德县人民政府返还位于贵德县河阴镇城关村已被非法侵占的2亩土地，恢复张xx相应的土地使用权。（2）贵德县人民政府向张xx赔偿上述宗地上已被非法损坏的附着物等经济损失936980元。（3）贵德县人民政府向张xx赔偿因维权产生的诉讼费、误工费等经济损失358600元。一审认为，贵德县人民政府征收行为尚未被确认违法，张xx直接将贵德县人民政府作为赔偿义务机关向人民法院提起行政诉讼，被告主体不适格，不符合受案条件。二审认为，张xx所诉称损失系因有关行政机关的征收行为或强制清除行为造成的，张xx可以向有管辖权的人民法院诉征收行为或强制清除行为违法并可以一并提出行政赔偿请求。

　　争议焦点

　　造成张xx所诉损失的行为及赔偿义务机关为何。

　　裁判结果

　　一审法院裁定：驳回张xx的起诉。

　　二审法院裁定：驳回上诉，维持原裁定。

　　再审审查法院裁定：驳回张x1、张x2的再审申请。

　　裁判理由及评析

　　一、裁判理由

　　张x1、张x2的再审申请不符合《行政诉讼法》第91条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第116条第2款、《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》第4条的规定，裁定驳回张x1、张x2的再审申请。

　　二、评析

　　根据原1997年《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第21条的规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，加害行为为具体行政行为的，该行为应为已被确认为违法的行为。张xx诉请贵德县人民政府恢复其被非法侵占的2亩土地的土地使用权及赔偿上述地上附着物损失，但贵德县人民政府尚未有相关行政行为被确认违法，被生效判决确认违法的是贵德县自然资源局作出《交出土地通知书》的行为。因此，张xx单独提起的行政赔偿诉讼不符合上述司法解释的规定，其所提再审理由不成立，一审、二审裁定驳回其起诉及上诉，结果并无不当。

　　引发张xx所诉损失的源头是征收，但征收具有多阶段性，其中贵德县自然资源局作出《交出土地通知书》行为是征收中的一个环节，且已被生效裁判确认违法，此时应从矛盾实质化解和保障当事人诉权角度出发，准确识别造成张xx的所诉损失的行为及赔偿义务机关。本案以贵德县自然资源局为被告诉请赔偿较为便宜。故本案已告知当事人上述情况并协调下级法院，如当事人继续以贵德县自然资源局为被告主张赔偿，有管辖权的法院认可其为适格被告。

　　合议庭成员：齐素、徐超、张梅

　　撰写人：徐超、李欣

　　来源：行政涉法研究