南通中院裁判：签订补偿安置协议应以查明权利主体为前提

　　【裁判要旨】

　　1.签订补偿安置协议应以查明权利主体为前提

　　行政机关既然启动了协议搬迁工作，就负有不可推卸的向权利人进行补偿安置的义务，不得以任何理由规避自身义务的履行。当房屋的所有权归属存在争议时，行政机关必须在查清权利主体的前提下，才可以确定享有补偿安置利益的主体。只有在无法查清房屋权属的情况下，才可以要求当事人通过民事诉讼的途径确认权属问题。行政机关在未查明房屋所有权人的情形下所签订的搬迁补偿安置协议，属于认定事实不清。

　　2.行政诉讼必须实质解决行政争议

　　行政诉讼必须解决当事人争议的实质问题，不可推卸解决争议的职责。当行政行为对民事主体的权利义务应当或已经作出处分时，这一处分本身已构成被诉行政行为的重要内容。基于合法性审查的需要，人民法院在行政诉讼中需要对被诉行政行为进行全面审查，必然要对行政行为的这种处分的合法性进行审查。对于行政机关在未查明房屋所有权人的情形下所签订的搬迁补偿安置协议，不能要求当事人另行通过协商或者民事诉讼途径予以解决。

　　【裁判文书】

　　江苏省南通市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2022）苏06行终907号

　　上诉人（原审原告）许某1，女，住如皋市如城镇。

　　被上诉人（原审被告）如皋市人民政府城北街道办事处，住所地如皋市城北街道时代大厦。

　　被上诉人（原审第三人）佘某，男，住如皋市如城镇。

　　原审第三人许某2，男，住如皋市如城镇。

　　上诉人许某1因诉被上诉人如皋市人民政府城北街道办事处（以下简称城北街道办）及佘某、许某2房屋搬迁补偿安置协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2022）苏0691行初448号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2023年2月3日公开开庭审理了本案。上诉人许某1及委托代理人陈某，被上诉人城北街道办应诉负责人朱某某、委托代理人吴某，原审第三人佘某及委托代理人阚某某、高某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　一审法院经审理查明，许某1、许某2系许某某、吴某某子女，佘某系许某某姐姐之子。1985年5月，许某某作为户主申请在原如皋县东风村十二组建造房屋，经批准新建房屋两间，家庭成员载明为妻子吴某某、女儿许某1、儿子许某2。1985年8月14日的《如皋县邓元乡村镇建房准建证》中的房屋位置平面示意图载明，东西长约8.5米，南北宽约5米。上述房屋建成后，由佘某实际居住使用。1994年3月15日，佘某领取了上述房屋的宅基地使用权证，证书载明土地坐落于邓园乡东风村十二组，案涉两间平房东西长约8.6米，南北宽约4.85米。在上述两间房屋所在地，佘某还建造有约94.5平方米的楼房等建筑物。2021年，城北街道办在东风村十二组实施如泰运河南侧搬迁地块（二期风光带）项目协议搬迁。在此过程中，佘某向城北街道办提交了户口簿、身份证、宅基地使用权证、双群社区居委会出具的未享受拆迁待遇证明、周边群众出具的案涉房屋为佘某方建造和所有的情况说明。2021年11月2日，城北街道办委托的博文房地产评估造价集团有限公司出具搬迁评估结果分户报告，报告载明，估价依据为皋政规[2020]1号、皋政办发[2020]9号、皋政办发[2020]10号等相关政策文件，其中1号房屋面积为41.76平方米，房屋评估价值为185957.00元，总建筑面积为143.70平方米，房屋评估价值总计639548.00元，附属设施50431.15元，附属设施按质论价13204.50元，过渡费15519.60元，搬迁费4311.00元，按时评估签约奖8622.00元，按时搬迁交房奖8622.00元，误工补贴2874.00元，未突击装修并按时签约交房奖励14370.00元，树木空补1680.00元，优惠购房奖59340.00元，人口空补113838.10元，其他450.00元，补偿合计932810.35元。2021年11月5日，佘某在《房屋搬迁调查评估结果确认书》上签名。

　　2021年11月5日，佘某在《搬迁补偿计算表》上签字，该表所载各项补偿计算与上述评估报告及结果确认书所载明的明细和价格不存在差异。同日，佘某与城北街道办签订《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》，协议载明，乙方为佘某（现使用人），房屋所在地点为东风社区十二组，房屋所有权人佘某（现使用人），搬迁人口5人，房屋用途居住，房屋实测建筑面积143.7平方米，认定合法建筑面积143.7平方米，选择房屋产权调换补偿安置方式，被搬迁房屋评估价值补偿639548元，装饰装潢及附属设施补偿50431.15+13204.50元，过渡费按每平米每月18元计算，先行支付六个月临时安置费15519.6元，搬迁费补偿4311.00元，按时评估签约奖8622.00元，按时搬迁交房奖8622.00元，误工补贴2874.00元，未突击装修并按时签约交房奖励14370.00元，树木空补1680.00元，优惠购房奖59340.00元，人均不足35平方米空方补助113838.10元，其他450.00元，补偿合计932810.35元。协议还约定了房屋产权调换安置方式及其他相关约定事项。

　　《如皋市国有土地上房屋征收与补偿办法》（皋政规[2020]1号）规定，集体土地上房屋搬迁，其补偿方法参照本办法及其配套政策执行。《如皋市国有土地上房屋征收补偿安置实施细则》（皋政办发[2020]10号）规定，被征收房屋附属设施及装饰、装潢的评估根据《如皋市国有土地房屋房屋征收与补偿评估技术规范》（皋政办发[2020]9号）要求进行评估。一审庭审中，各方对评估报告及搬迁补偿计算表予以认可，对协议确定的补偿价值认可，只是对上述协议所涉的两间平房（评估报告中涉及的1号房）的权属归属不认可。

　　2022年4月7日，许某1提起行政诉讼，请求确认城北街道办与佘某就位于如皋市城北街道东风居十二组18号两间房屋签订的房屋搬迁补偿安置协议无效。

　　一审法院认为，行政协议是行政机关履行行政管理职能或者实施社会管理的一种方式，它不同于一般行政管理行为的单方性、强制性，更多地体现了协议签订双方的意思自治和意思表示一致。随着城市化进程加快，行政机关经常通过行政协议方式实施土地、房屋的搬迁工作。在此情形下，行政机关就相应房地产权利的取得、房屋安置补偿等与行政相对人协商达成一致意见，取得行政相对人的土地、房屋，在保证行政相对人充分合理补偿的情况下，有利于加快城市化建设进程和土地集约化管理。案涉行政协议是否合法有效，需结合《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律规范等进行综合判定。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，行政行为实施主体不具有行政主体资格、减损权利或者增加义务的行政行为没有法律依据规范、行政行为的内容客观上不可能实施、其他重大且明显违法的情形，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《民法典》第一百五十三条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。第一百五十四条规定，行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。

　　本案中，针对案涉区域搬迁项目的实施，案涉两间平房的宅基地使用权人登记为佘某，楼房等房屋建筑物为佘某户所建，城北街道办对案涉两间平房在内的佘某户居住使用的房屋建筑物等进行了评估，评估符合皋政规[2020]1号、皋政办发[2020]9号、皋政办发[2020]10号等规范性文件的规定。相应的过渡费、搬迁费、按时签约奖、交房奖、未突击装潢奖等均是按照上述文件规定的标准执行，评估结果经过佘某户的确认，庭审中各方对案涉协议所确定的补偿价值均予以认可。城北街道办与佘某签订的案涉《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》合法有效，不存在行政诉讼法及司法解释和民事法律规定的无效情形，为合法有效的协议。本案起因于许某1等人与佘某之间就案涉被拆除两间平房的权属及拆迁利益分配纷争，对此各方应另行通过协商或者民事诉讼途径依法予以解决。

　　据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回许某1的诉讼请求。

　　许某1提起上诉称，佘某是许某某的外甥，八岁时寄养在许某某的父母处，并非许某某的养子。案涉两间平房由许某1父母建成，佘某因结婚需要借住两间平房。城北街道办应当和真实的宅基地使用权人、房屋所有权人许某某签署拆迁补偿安置协议。佘某不持有不动产所有权登记证书，亦未提供许某某赠与房屋的证据，无权签订案涉房屋搬迁补偿安置协议。请求撤销一审判决，改判确认城北街道办与佘某就位于如皋市城北街道东风居十二组18号两间房屋签订的房屋搬迁补偿安置协议无效。

　　被上诉人城北街道办辩称，一审法院充分听取了各方意见，综合评判现有证据，认定案涉房屋搬迁补偿安置协议合法有效，一审判决并未不当。本案实质上是拆迁利益分配之争，应通过协商或民事诉讼途径依法予以解决。请求判决驳回上诉，维持原判。

　　被上诉人佘某辩称，许某某与佘某之间客观上存在收养关系。案涉两间平房由佘某户出资建设，并且由佘某长期居住使用。城北街道办与佘某签订的房屋搬迁补偿安置协议合法有效。请求判决驳回上诉，维持原判。

　　原审第三人许某2经本院传票传唤未到庭参加诉讼，亦未提交书面意见。

　　本院经审理，对一审判决采信的证据和据此认定的案件事实予以确认。

　　本院认为，从表面上看，本案是一个行政争议，即许某1、许某2与城北街道办的案涉房屋补偿安置是否合法有效之争，但从实质上看，本案还存在一个民事争议，即许某1、许某2与佘某就案涉房屋的所有权之争。显而易见，案涉房屋的所有权之争直接影响到补偿安置协议争议的结果。判断案涉补偿安置协议是否合法有效，是否侵犯许某1、许某2的合法权益，需要从以下三个方面进行分析。

　　一、关于案涉房屋权属应否纳入本案审查范围的问题。

　　行政行为所及之处决定了审判权审查的范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。由此可见，通常情形下，行政审判的职责在于对行政行为的合法性进行审查，并不涉及具体民事法律关系的评判。但是，当行政行为对民事主体的权利义务应当或已经作出处分时，这一处分本身已构成被诉行政行为的重要内容。基于合法性审查的需要，人民法院在行政诉讼中需要对被诉行政行为进行全面审查，必然要对行政行为的这种处分的合法性进行审查。否则，对被诉行政行为的合法性审查就是片面的和不充分的。

　　行政活动不能损害公民的合法权益。征收是国家通过法律方式将公民、法人或者其他组织的财产征为国有并给予补偿的法律制度。无论是国有土地上的房屋征收，还是集体土地使用权的收回，或者是一级政府决定并实施的所谓协议搬迁，行政机关均负有对房屋所有权人进行补偿安置的法定义务。这项义务涉及到私人的重大合法权益，无论何种理由均不可动摇。当房屋的所有权归属存在争议时，行政机关必须在查清权利主体的前提下，才可以确定享有补偿安置利益的主体。

　　就本案而言，城北街道办通过协议的方式将案涉房屋的补偿安置利益确认由佘某享有，意味着在事实上将案涉房屋的权属认定为佘某所有。城北街道办一方面将案涉房屋的补偿安置利益确认给佘某享有，另一方面又在案涉协议中注明佘某为现使用人，并在一、二审中陈述“对1号房屋的权属未作出判断，在所有权人不明确的情况下，也可以与现有的使用权人签订协议”，充分表明了对自身法定义务的漠视。

　　二、关于被诉房屋搬迁补偿安置协议将案涉房屋的权属确认由佘某享有是否具有事实依据的问题。

　　房屋属于不动产，对房屋权属的认定必须要有充分的依据。我国法律对房屋建设行为规定了严格的审批程序，符合条件者方可提出建房申请，获得批准者通常是房屋的所有权人。基于以下分析，城北街道办将案涉房屋的所有权确认由佘某享有，缺乏基本的事实依据。

　　首先，准建证在房屋权属的判断中优于宅基地使用权证。行政批准行为的相对方特定，批准内容特定，获得批准的相对人取得相应权利。农村村民建房需要相关部门根据申请，依据法律规范作出审批，审批内容包括建房人口、准建面积、准建位置等基本内容。在房屋所有权归属发生争议时，通常应当根据“谁获批、谁有权”的原则作出判断。宅基地使用权证虽然也可以成为农村村民合法拥有房屋和土地的权利凭证，但在宅基地上建房之前，还需要提出申请并获得批准。在准建证所确定的权利人与宅基地使用权证所确定的权利人发生冲突时，准建行为因为主体内容的特定性，相比宅基地使用权证而言，对房屋权属的证明更具优势。

　　其次，社区和群众的情况说明并不具有否定准建证的效力。国家机关制作的格式文书通常具有优于私人证言的证明效力。由于法律规范确立了明确的房屋管理制度，在对房屋的来源和权属进行判断时，行政机关的批准文书具有更佳的证明效力。当其他证据与批准文书的内容发生冲突，又没有正当理由时，应当根据批准文书的内容确认待证事实。更何况，社区和群众的情况说明充其量只能证明佘某在本次协议搬迁之前未享受过拆迁待遇，佘某户参与了案涉房屋的建造，这与房屋的所有权判断并不具有当然的关联性。

　　最后，建房的资金来源不能成为判断房屋权属的标准。只有符合条件获得批准的相对人才能成为房屋的权利人，建房的出资主体未必符合建房条件，事实上也没有获得准建批准。因此，以出资为由主张房屋所有权没有法律依据。

　　三、关于一审判决要求许某1通过民事诉讼途径解决争议是否符合法律规定的问题。

　　行政机关既然启动了协议搬迁工作，就负有不可推卸的向权利人进行补偿安置的义务，不得以任何理由规避自身义务的履行。行政机关只有在无法查清房屋权属的情况下，才可以要求当事人通过民事诉讼的途径确认权属问题。行政诉讼必须解决当事人争议的实质问题，不可推卸解决争议的职责。一审法院要求当事人通过民事诉讼的途径解决拆迁利益分配争议，没有法律依据。

　　一方面，这种解决争议的思路掩盖了行政机关对法定义务的违反，本质上放弃了行政诉讼的审查职责，可能纵容行政机关在协议搬迁中损害权利主体的合法权益。另一方面，在行政行为已经发生法律效力的前提下，让当事人对行政行为所涉及的内容再行通过民事诉讼途径予以救济，不仅浪费公共资源，也会导致行政行为与民事判决的无谓冲突。本案实质上是因行政机关在协议搬迁中的不当行为所致，对拆迁利益争议让当事人另行提起民事诉讼，使得行政诉讼程序形同虚设，没有实现解决争议的功能。

　　综上所述，被诉补偿安置协议将案涉两间平房的补偿安置利益确认由佘某享有，等于在事实上确认了两间平房的权属，这种确认缺乏充分的证据支持，当属事实不清，应当依法予以撤销。城北街道办应当依法履行调查核实职责，在明确了案涉两间平房权属的前提下重新作出补偿安置处理。此外，虽然许某1的诉讼请求是确认城北街道办与佘某就位于如皋市城北街道东风居十二组18号两间房屋签订的搬迁补偿安置协议无效，但本案并不存在应当确认无效的情形，故应当根据审查的实际情况作出相应判决。经本院释明，许某1将诉讼请求变更为撤销案涉协议中涉及两间平房的补偿安置内容。一审判决驳回许某1的诉讼请求不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第七十条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款之规定，判决如下：

　　一、撤销江苏省南通经济技术开发区人民法院（2022）苏0691行初448号行政判决；

　　二、撤销被上诉人如皋市人民政府城北街道办事处与佘某签订的《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》中涉及两间平房（案涉评估报告中的1号房屋）的补偿安置内容；

　　三、责令被上诉人如皋市人民政府城北街道办事处于本判决生效之日起两个月内对案涉两间平房的补偿安置依法重新作出处理。

　　一、二审案件受理费各人民币50元，均由被上诉人如皋市人民政府城北街道办事处负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长    高  鸿

　　审 判 员    刘海燕

　　审 判 员    张祺炜

　　二○二三年二月十六日

　　法官助理    张娟娟

　　书 记 员    丁水仙

　　来源：行政法实务