行政行为经过复议后，如何确定行政赔偿诉讼被告？

　　《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第九条规定：

　　原行政行为造成赔偿请求人损害，复议决定加重损害的，复议机关与原行政行为机关为共同被告。赔偿请求人坚持对作出原行政行为机关或者复议机关提起行政赔偿诉讼，以被起诉的机关为被告，未被起诉的机关追加为第三人。

　　条文释义

　　一、准确把握复议决定加重损害的含义

　　判断复议决定是否加重损害，应当着眼于构成行政赔偿法律关系的三要素，即从侵权行为、损害后果及二者之间的因果关系入手。在复议决定维持原行政行为的情况下，对当事人合法权益造成实质侵害的应当是原行政行为，复议决定只是对原行政机关的意志加以肯定而已。由于维持原行政行为的复议决定并没有给当事人增加新的负担，也就无法发生加重损害的情形。因此，即使在《行政诉讼法》修改之后，复议机关因维持原行政行为而成为共同被告的情况下，赔偿义务机关的确定仍然应当依照《国家赔偿法》第八条的规定精神执行。但是，因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。

　　二、复议机关与原行政机关为共同被告

　　（一）准确把握复议加重损害情形下的诉讼当事人地位，要明确此类共同诉讼的类型

　　共同诉讼一般分为必要的共同诉讼和普通的共同诉讼。前者是指当事人一方或者双方为两人以上，诉讼标的为同一行政行为的诉讼；后者是指当事人一方或者双方为两人以上，诉讼标的为同类行政行为的诉讼。本条规定的类型属于非典型的普通共同诉讼，而非必要的共同诉讼。可能造成损害的是两个不同的侵权行为，不仅具有时间空间的先后性，更为重要的是，两个行为与损害后果之间的因果关系在性质上具有本质区别。原行政行为是最初直接造成损害的违法行政行为，复议行为是可能加重损害的裁决行为，虽然二者均与损害后果之间存在因果关系，但二者在共同造成损害后果中的原因和作用不同，故为非典型的普通共同诉讼。

　　之所以称之为非典型的普通共同诉讼，主要是与本解释第八条相区别。该条是关于共同侵权机关为共同被告的规定，属于典型的普通共同诉讼。该条中规定：“两个以上行政机关共同实施侵权行政行为造成损害的，共同侵权行政机关为共同被告。”在承担赔偿责任时，共同侵权的行政机关之间应当承担连带责任。而本条规定虽然将加重损害的复议机关与原行政机关作为共同被告，但二者之间并不承担连带责任，而是根据二者在损害发生和结果中的作用大小，分别承担相应的赔偿责任。易言之，复议加重损害不同于共同侵权，虽属于共同诉讼的情形，可以作为共同被告，但复议机关和原行政机关应当分别承担相应的赔偿责任，即原行政行为对于由其造成的最初损害后果承担赔偿责任，复议行为对于由于其加重的损害部分承担赔偿责任。

　　（二）准确把握复议加重损害情形下的诉讼当事人地位，要注意区别行政赔偿诉讼中的共同被告与行政诉讼中的共同被告之不同

　　在行政诉讼中，《行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”复议机关作共同被告的情形，既不属于普通的共同诉讼，也不属于典型的必要共同诉讼。因为，复议决定和原行政行为是两个不同的行政行为，但是这两个行政行为具有极高的关联度，维持的复议决定强化了原行政行为，又依附于原行政行为的效力状态。从这个意义上讲，这种情形实际上是必要共同诉讼和普通共同诉讼的中间形态，也是对共同诉讼理论的新发展。

　　在行政赔偿诉讼中，若复议决定加重损害，复议机关成为共同被告，属于普通的共同诉讼，而非必要的共同诉讼。因为，在复议决定加重损害的情形下，对于受害人的损害后果而言，原行政行为与复议行为均为侵权行为，原行政行为与加重损害的复议行为均与损害后果的发生具有因果关系。应当根据两个行为在损害后果发生和结果中的作用力大小等因素，分别由原侵权行政机关和复议机关就各自所造成的损害后果承担相应的赔偿责任，故应当将复议机关与原行政机关作为共同被告。

　　（三）准确把握复议加重损害情形下的诉讼当事人地位，要注意行政诉讼的被告和行政赔偿诉讼的被告可能存在不一致的情况

　　在行政诉讼中，根据《行政诉讼法》第二十六条第二款和《行政诉讼法解释》第二十二条第一款的规定，复议机关改变原行政行为的处理结果，复议机关是被告，原行政机关不是被告，但在行政赔偿诉讼中，根据《国家赔偿法》第八条和《行政诉讼法解释》第一百三十六条第六款的规定，原行政机关与复议机关分别对造成的损害后果承担相应的赔偿责任，故原行政机关和复议机关为共同被告。根据本条规定，复议决定加重损害的，复议机关与原行政机关为行政赔偿案件的共同被告。司法实践中，典型的复议决定加重损害情形主要发生在行政处罚类和行政强制措施类等案件中。如复议决定提高原行政处罚的种类或者幅度、延长原行政强制措施的时间或者变更种类等。例如，某公安分局由于认定事实错误，对没有违反治安管理规定的行政相对人给予罚款二百元的行政处罚。被处罚的行政相对人不服，申请市公安局复议。市公安局经复议，变更原处罚决定为罚款五百元。若行政相对人提起行政诉讼，适格被告为复议机关市公安局。若赔偿请求人提起行政赔偿诉讼，则某公安分局和市公安局为共同被告。若人民法院支持其赔偿请求，则最初处罚的二百元罚款由某公安分局承担赔偿责任，复议机关市公安局只对加重处罚的三百元罚款承担赔偿责任。

　　三、未被起诉的另一侵权机关作为第三人参加诉讼

　　在行政赔偿诉讼中，经复议的案件，如果赔偿请求人仅对原行政机关或者复议机关中的一个机关提起诉讼，另一个机关的诉讼地位如何？

　　本条采纳的意见为，此类案件虽为普通共同诉讼，但不宜统一规定为共同被告，特别是原告未明确放弃行政赔偿请求又不愿起诉另一个赔偿义务机关时，若强制规定该机关为共同被告，不合符诉讼法的不告不理原则。

　　若赔偿请求人在起诉时仅对二者之一提起行政赔偿诉讼，人民法院应当予以释明。释明后，若赔偿请求人坚持不同意追加另一机关为共同被告，人民法院应当将未被起诉的另一行政机关追加为第三人。

　　四、人民法院的释明义务

　　在司法实践中，应当注意以下问题：一是原告拒不接受释明的法律后果。有意见认为，若经释明原告仍拒绝追加另一机关为共同被告，应当裁定驳回起诉或判决驳回诉讼请求。我们认为，上述处理方式是不恰当的，不利于行政赔偿争议的实质化解。如果释明后原告仍拒绝追加另一机关为共同被告，人民法院可以将未被起诉的机关追加为第三人，经实体审理后依法作出裁判。二是未释明或者释明不当的法律后果。有意见认为，释明是人民法院的义务，如果未释明或者释明错误，应当承担相应的法律后果。如大陆法系国家一般认为，法院应当履行释明义务而未履行的，构成违反诉讼程序的情形，该判决可能在上诉程序中被撤销。我们认为，释明虽然是人民法院的义务，但不具有强制性，也不产生程序违法的法律后果。

　　实务指导

　　根据本条规定，经行政复议后提起行政赔偿诉讼的，应按下列方法确定被告：（1）复议决定撤销原行政行为的，若原行政行为造成损害，原行政机关为被告。（2）复议决定维持原行政行为的，最初造成侵权行为的原行政机关为被告。复议决定加重损害的，复议机关与原行政机关均为共同被告。（3）一般情况下，复议决定变更原行政行为并减轻损害的，最初造成侵权行为的原行政机关为被告。特殊情形下，复议机关也可能成为被告。以行政处罚为例，如复议决定将原拘留决定变更为较轻的罚款处罚，虽然处罚种类变轻了，但该两个处罚行为均可能是错误的，并给行政相对人造成损害。因此，无论在行为之诉还是在赔偿之诉中，复议机关和原行政机关均不是共同被告。在赔偿之诉中，若请求赔偿拘留决定造成的损害，则原行政机关是被告；若请求赔偿罚款决定造成的损害，则复议机关是被告。（4）复议决定改变原行政行为并加重损害的，复议机关和原行政机关为共同被告。在第二种、第四种情形下，复议机关和原行政机关均为共同被告，二者根据各自在损害发生和结果中的作用大小分别承担相应的赔偿责任，即原行政机关承担最初造成的赔偿责任，复议机关仅对加重损害的部分承担赔偿责任。

　　行政赔偿诉讼实务中，准确把握复议机关与原行政机关虽为适格被告，应当注意以下几点：

　　一、立案时如何判断复议机关是否为共同被告

　　根据原告的诉讼请求及提交的初步证据进行综合判断，确定适格的被告。若原告对原行政机关和复议机关均提出赔偿请求，且提交的初步证据能够证明，不仅存在原行政行为造成的损失，而且存在复议决定加重损害的可能，人民法院应将复议机关与原行政机关列为共同被告。若原告仅对其中一个机关提出赔偿请求，但初步证据证明存在加重损害的可能时，人民法院应当释明原告，将两个机关列为共同被告。经释明后原告拒绝追加的，人民法院应当释明原告，将两个机关列为共同被告。经释明后，原告拒绝追加的，人民法院应当追加未被起诉的机关为第三人。经审理，若不存在复议决定加重损害或者因复议程序违法造成原告损失扩大的情形，则由原行政机关对造成的损害后果承担赔偿责任，复议机关不承担赔偿责任。

　　二、复议机关作出的不予受理决定是否加重损害

　　不予受理决定本身并不对公民、法人或者其他组织的人身权、财产权进行直接处分，与《国家赔偿法》第四条规定所列举的其他造成财产损害的行政执法行为具有不同的属性，因此不属于《国家赔偿法》第四条规定的“造成财产损害的其他违法行为”。

　　三、经复议的案件，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼与一并提起行政赔偿诉讼时，如何确定被告

　　单独提起行政赔偿之诉的情形一般包括：（1）赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求，赔偿义务机关作出赔偿决定，但赔偿请求人对于赔偿的项目、数额、方式等有异议，向人民法院提起赔偿之诉。（2）经复议后再行提起行政赔偿之诉的，分为两种情形：第一种，申请人向复议机关申请复议，请求撤销某个行政行为的同时提出赔偿请求。复议机关作出撤销、变更或确认被申请的行政行为违法的复议决定时，同时决定由被申请人赔偿损失，或者复议机关决定不予赔偿。复议申请人不服，可以向人民法院提起行政赔偿诉讼。第二种，复议申请人申请复议时，仅请求撤销某个行政行为，但没有提出赔偿请求。根据《行政复议法》第二十九条第二款的规定，若复议机关依职权决定被申请人赔偿申请人的损失，申请人不服该赔偿部分的内容，可以向人民法院提起行政赔偿诉讼。在单独提起赔偿诉讼的情况下，适格被告应当是最初造成侵权行为的行政机关。复议机关仅在加重损害时成为共同被告。

　　在一并提出赔偿请求的情形下，复议决定维持原行政行为的，应依照《行政诉讼法》及《行政诉讼法解释》的相关规定，将复议机关列为共同被告。若原告仅起诉其中一个机关且不同意追加另一个机关为被告的，人民法院应当依职权追加另一个机关为共同被告。

　　四、程序问题与实体要件相联系

　　确定行政赔偿案件的适格被告虽是程序问题，但同时也包含着对一定实体要件的审查，二者既相区别又相联系。在行政赔偿诉讼中，被告的适格应当包括形式上适格与实质上适格两层含义。根据《国家赔偿法》确立的原则，只有具备赔偿义务机关资格的，才能成为适格的行政赔偿案件的被告。复议机关是否为行政赔偿案件的适格被告，应当以复议决定是否加重损害为核心要件。判断是否存在“加重损害”，需要相应的事实根据，这不是原告的主观标准，而是应有一定的客观标准。为了证明“加重损害”的存在，原告起诉时应当提供相应的证据，即原告负有初步的证明责任。来源：鲁法行谈