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最高法判例:获得国家赔偿的前提条件
发布日期:2021-12-21点击率:21

  裁判要点

  一般而言,获得国家赔偿的前提条件,包括国家机关及其工作人员执行职务的行为违法,侵权行为造成人身权利、财产权利等合法权益的损害,侵权行为与损害结果之间存在因果关系。

  裁判文书 

  中华人民共和国最高人民法院

  行 政 赔 偿 裁 定 书

  (2018)最高法行赔申141号

  再审申请人(一审原告、二审上诉人)李凡忠。

  委托代理人陈志飞,湖南大凤律师事务所律师。

  被申请人(一审被告、二审被上诉人)保靖县人民政府。住所地:湖南省保靖县酉水南路。

  法定代表人杨志慧,县长。

  委托代理人龙承分,保靖县安全生产监督管理局局长。

  委托代理人周进,该府办公室工作人员。

  再审申请人李凡忠因诉被申请人保靖县人民政府(以下简称保靖县政府)行政赔偿一案,不服湖南省高级人民法院于2018年1月31日作出的(2017)湘行赔终24号行政裁定,向本院申请再审。本院于2018年5月23日立案受理本案,依法组成合议庭进行审查,并于2018年6月19日下午在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行询问。再审申请人李凡忠,被申请人的委托代理人龙承分、周进到庭参加询问活动。案件现已审查终结。

  保靖县原野竹坪镇老场煤矿(以下简称老场煤矿)位于保靖县原野竹坪镇××村,矿长为李凡忠,2000年12月9日取得湘西州地质矿产局颁发的采矿许可证,2004年12月30日取得湖南省国土资源厅颁发的采矿许可证,2006年3月6日取得湖南煤矿安全监察局颁发的安全生产许可证,2006年6月30日取得湖南省煤炭工业局颁发的煤炭生产许可证。以上各证均登记老场煤矿为集体企业,登记生产规模(设计能力)为1万吨/年。2006年7月6日,湘西州人民政府办公室发出州政办明电(2006)79号《关于继续做好煤矿整顿关闭和资源整合工作的通知》,规定年生产能力达不到3万吨的煤矿属于坚决关闭和淘汰的八类煤矿之一。2006年8月1日,湖南省人民政府办公厅发出湘政办明电(2006)116号《关于进一步做好煤矿整顿关闭工作的通知》,规定年生产能力在3万吨以下的煤矿纳入规划关闭范围之一,同时对不得进行资源整合的关闭煤矿也作了明确规定。根据省、州政府以上关于整顿关闭小煤矿的文件精神,2006年9月21日,保靖县政府分管领导主持召开煤矿整顿关闭工作会议,县政府分管领导、县经济局、县政府办等单位及双塘煤矿矿长段周富、豹子洞煤矿矿长黄世碧、老场煤矿矿长代表李木成及三家煤矿技术人员石远术参加,会议形成了保府阅(2006)13号《关于煤矿整顿关闭有关问题的会议纪要》。会议决定:采取资产整合形式对保靖县煤矿进行重组,即双塘煤矿与老场煤矿进行资产重组为一家,双方的责任、义务等相关细节可通过订立协议进行约定。在会议研究取得共识的基础上,2006年9月27日,保靖县政府办公室印发保政办发(2006)48号《关于对保靖县野竹坪镇双塘煤矿与保靖县野竹坪镇老场煤矿实行资产重组的通知》,决定对双塘煤矿与老场煤矿实行资产重组,保留双塘煤矿的法人资格,要求资产重组方案报县经济局备案审定。2006年10月11日,湘西州人民政府印发州政函(2006)120号《关于关闭龙山县洛塔煤焦公司苏家坪井、五台井和保靖县老场煤矿的决定》,其中明确老场煤矿与双塘煤矿进行资产型重组,关闭老场煤矿,保留双塘煤矿。2007年2月8日,湖南省人民政府办公厅发出湘政办明电(2007)31号《关于切实做好2007年煤矿整顿关闭工作的通知》,再次明确要求进一步落实整顿关闭责任。2007年12月28日,湖南省人民政府办公厅以湘政办函(2007)230号《关于湘西自治州煤矿整顿关闭规划的复函》,确认湘西州保留矿井名单,老场煤矿不在保留名单内。

  老场煤矿与双塘煤矿均属于非煤与瓦斯突出矿井。2007年4月20日、2012年7月25日,双塘煤矿矿长段周富与老场煤矿矿长李凡忠签订《煤矿资产重组协议》,老场煤矿成为双塘煤矿的第二采区,名为双塘煤矿老场采区,两矿组合成一家小煤矿,法人由段周富担任,两矿独立生产经营,自负盈亏,财务独立核算,生产期间发生费用、民事法律责任各自承担;双塘煤矿提供证照复印件,供老场煤矿购买民爆物品,代开增值税发票;重组时间为各自范围资源开采完毕止。重组协议签订后,双方没有对各自有关证照作出相应的变更登记。2014年6月5日,湖南省人民政府办公厅印发湘政办发(2014)38号《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》,要求将年生产规模在9万吨以下的煤矿列入关闭对象,省人民政府安排专项资金,采取“以奖代补”的方式对2015年底前完成关闭退出目标任务的煤矿给予奖补。2014年8月14日,湖南省财政厅、湖南省煤炭管理局联合下发湘财企(2014)54号《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》,决定对符合条件的关闭煤矿给予财政奖补资金,其中非煤与瓦斯突出矿井由省级财政安排奖补300万元/矿。2014年8月21日,湘西州人民政府办公室印发州政办函(2014)80号《关于成立湘西自治州落后小煤矿关闭退出工作领导小组的通知》,成立湘西自治州落后小煤矿关闭退出工作领导小组。当天,领导小组印发州煤关退办(2014)1号《湘西自治州落后小煤矿关闭退出工作方案》,明确由州、县政府共同配套奖补资金100万元/矿。为进一步推动煤矿关闭退出工作,州、县人民政府另行向中央申请财政资金补助100万元/矿。2014年10月15日,双塘煤矿向保靖县政府递交《关于申请关闭退出的报告》,保靖县政府同意予以关闭,双塘煤矿在完成关闭退出工作经验收合格后可按以上政策得到共计500万元的政策性奖补。李凡忠认为老场煤矿与双塘煤矿已经合并,自己作为老场煤矿的实际投资人,应有权分享双塘煤矿因关闭退出可以获得的政策性奖补资金,被双塘煤矿拒绝。2016年5月17日,李凡忠向保靖县人民法院起诉,请求双塘煤矿支付关闭煤矿补偿款150万元,保靖县人民法院以企业兼并合同纠纷案立案受理。2016年9月6日,保靖县人民法院作出(2016)湘3125民初236号民事判决。该院认为,“双塘煤矿与老场煤矿未完成实际兼并,各自相互独立,两矿之间形成一种挂靠与被挂靠关系。2007年、2012年两矿兼并协议签订,并非是双方真实意思表示,在相关职能部门的引导下,考虑老场煤矿刚取得采矿许可证,以整合行使,将老场煤矿挂靠在双塘煤矿名下,借用双塘煤矿资质从事生产经营。以上行为违反矿产资源法、煤炭法强制性规定,两协议无效。老场煤矿利用双塘煤矿资质独立从事生产经营,期间发生的责、权、利,均由老场煤矿承担,与双塘煤矿没有关联。双方未成立新的合伙企业或公司,双塘煤矿工商登记注册一直未变更,系个人独资企业,李凡忠经营的老场煤矿相关资产并未并入双塘煤矿。老场煤矿实为李凡忠个人出资,并独立经营的实体。”“2014年10月14日,原保靖县野竹坪镇政府牵头,联合保靖县国土资源管理局、保靖县煤炭局、保靖县经信局、保靖县安全生产监督管理局成立的工作组,对双塘煤矿所属4个井口采取关闭措施,未包括老场煤矿所属矿井。双塘煤矿所持有的2013年采矿许可证亦未包含老场煤矿采区范围。湘财企(2014)54号《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》第六条明确了整合关闭矿井奖补范围的条件,老场煤矿不属于本次关闭补偿范围。”“双塘煤矿与老场煤矿并未完成兼并整合,各自相对独立,未办理注册登记变更,未成立新的个人合伙企业或公司。双塘煤矿申请关闭,各级奖补资金应属双塘煤矿所有。”保靖县人民法院判决驳回李凡忠的诉讼请求。李凡忠在法定期限内没有提出上诉,该判决已发生法律效力。2016年10月10日,李凡忠以保靖县政府强制企业合并而造成老场煤矿500万元经济损失为由,向保靖县政府提出国家赔偿申请。保靖县政府于2016年10月21日受理,并于2017年1月17日作出保政决字(2017)l号国家赔偿决定,认为李凡忠的申请已超过申请时效,李凡忠不能提供其本人是老场煤矿适格申请人的有效证据,该府根据省、州政府关于整顿关闭煤矿的文件精神,引导相关企业进行资源整合的有关工作不违反法律法规及政策的规定,也不应该对老场煤矿没有分享到双塘煤矿可以获得的奖补资金承担任何责任,根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五、十三、三十九条第一款的规定,决定驳回申请人李凡忠向该府提出的国家赔偿申请。2017年2月23日,李凡忠提起行政诉讼,要求保靖县政府赔偿因强制企业合并而给其造成的损失500万元。

  湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院(2017)湘31行赔初2号行政赔偿判决认为,根据本案采信的2006年9月21日保靖县政府《关于煤矿整顿关闭有关问题的会议纪要》证据,明确记载必须关闭一家煤矿,将双塘煤矿与老场煤矿进行资产重组为一家,保留双塘煤矿和豹子洞煤矿法人资格。2006年9月27日保政办发(2006)48号《关于对保靖县野竹坪镇双塘煤矿与保靖县野竹坪镇老场煤矿实行资产重组的通知》亦作了相同决定。上述证据足以证明涉诉行政行为存在。另外,保靖县人民法院生效的(2016)湘3125民初236号民事判决认定,老场煤矿与双塘煤矿在相关职能部门的引导下签订协议,违反矿产资源法、煤炭法强制性规定,已明确确认了涉诉行政行为违法;保靖县人民法院(2016)湘3125民初236号民事判决认定,李凡忠老场煤矿整合前后,均未办理工商注册登记,老场煤矿2006年被关闭,老场煤矿不属于本次(即2014年)关闭补偿范围,同时认定双塘煤矿申请关闭,各级奖补资金应属双塘煤矿所有。从而确认了李凡忠并未发生合法权益受到损害的法律事实;既然未发生损害结果,涉诉行政行为和损害结果之间的因果关系当然也就无从谈起。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定:国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。李凡忠并无合法权益受到保靖县政府的损害,李凡忠提出的行政赔偿请求,很显然缺少事实和法律依据,依法应当不予支持。据此,根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定,判决驳回李凡忠的赔偿请求。

  李凡忠不服一审行政赔偿判决,提起上诉。

  湖南省高级人民法院(2017)湘行赔终24号行政裁定认为,老场煤矿虽未办理工商注册登记,所持采矿许可证、安全生产许可证、煤炭生产许可证登记为集体企业,但李凡忠系老场煤矿的实际出资人,一直从事该煤矿的生产经营。且保靖县野竹坪镇小溪村委会也证实,该矿系李凡忠个人出资建设,并非村办集体企业,债权债务由李凡忠个人承担,李凡忠与保靖县政府的行政行为有法律上的利害关系,故李凡忠的原告主体资格适格。李凡忠在本案一审中的诉讼请求是要求保靖县政府赔偿因强制企业合并而给其造成的损失500万元。其所诉的保靖县政府强制企业合并行为是指2006年9月21日保靖县政府(2006)13号“关于煤矿整顿关闭有关问题的会议纪要”和2006年9月27日保靖县政府(2006)48号“关于对保靖县野竹坪镇双塘煤矿与老场煤矿实行资产重组的通知”。保靖县政府在《关于对保靖县野竹坪镇双塘煤矿与老场煤矿实行资产重组的通知》中明确:“经县政府研究,决定对保靖县野竹坪镇双塘煤矿与老场煤矿实行资产重组,保留保靖县野竹坪镇双塘煤矿法人资格。你们2家企业要认真做好资产重组方案,进一步强化安全基础管理,全面提升煤矿整体管理水平,实现煤炭工业可持续发展。资产重组方案报县经济局备案审定。”保靖县政府的涉诉具体行政行为存在。保靖县政府的(2006)13号“关于煤矿整顿关闭有关问题的会议纪要”和(2006)48号“关于对保靖县野竹坪镇双塘煤矿与老场煤矿实行资产重组的通知”均于2006年就已经作出,虽未直接告知李凡忠诉权和起诉期限,但李凡忠于2006年就已经知道保靖县政府的上述行政行为。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定,李凡忠的起诉已超过起诉期限,依法应予以驳回起诉。一审判决认定事实清楚,但适用法律不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第二项的规定,裁定撤销一审行政赔偿判决,驳回李凡忠的起诉。

  李凡忠申请再审称:1.老场煤矿与双塘煤矿当初具备一样的条件(煤矿储藏量相当、设计生产能力一样),2014年彻底关闭时就政策性奖补资金的享受却是完全不同的结局,究其根本是保靖县政府要求老场煤矿与双塘煤矿的资产重组方案违法,且当时就导致李凡忠今后可能得到的合法利益会丧失,2014年这种可能变为了现实。李凡忠本可与双塘煤矿一样享受政策性奖补资金,却因为2006年已经上报关闭而无法享受。一审认为李凡忠所诉财产损害的事实并没有发生与事实不符,且李凡忠遭受的财产损害与保靖县政府的资产重组行为具有因果关系是明显的。2.二审根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定,认为李凡忠2006年就已经知道重组行为,超过2年的诉讼时效,故而驳回起诉。无论是依据1995年的《国家赔偿法》第三十二条及2013年的《国家赔偿法》第三十九条的规定,李凡忠2016年5月提起民事诉讼、2016年10月向保靖县政府提起国家赔偿,均没有超过诉讼时效,依法不能驳回起诉。保靖县政府的重组行为是2006年,2011年7月19日该府还下发了《关于保靖县双塘煤矿老场采区复工申请的批复》,同意老场煤矿按原重组精神复工。湖南省政府关于关闭煤矿矿井进行政策性奖补的政策是2014年,李凡忠2006年根本无法预知2014年的政策及这种依据政策可获得的利益将会丧失,如果依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定而驳回李凡忠的起诉,明显有失公平。请求撤销二审行政裁定,改判赔偿其经济损失500万元。

  保靖县政府答辩称:1.李凡忠的申请已超过申请时效。该府办公室于2006年9月27日发出重组通知至申请人2016年10月21日提出赔偿申请已超过10年时间。申请人的申请超过两年的时效。2.老场煤矿许可资格均注明老场煤矿为集体企业,没有合法验资机关及金融机构的有效出资凭证,亦没有资产核算处置证明以及李凡忠与老场煤矿的资产权属关系证明,李凡忠应承担举证不能的法律后果,其主体不适格。3.该府是在结合该县实际的基础上,落实省、州政府关于煤矿整顿关闭精神,要求整合的煤矿认真做好资产重组方案,符合省、州政府的文件精神,不存在强制企业合并的情况,没有违反法律法规及政策的规定。4.根据文件精神,老场煤矿已作为2006年关闭对象,不属于该文件规定可以享受奖补资金的范围,老场煤矿不能作为独立主体享受该项奖补政策。其损失系因老场煤矿虽与双塘煤矿签订的重组协议,但实际没有重组,从而导致老场煤矿在要求分享双塘煤矿的奖补资金时处于不利的法律地位。综上所述,请求驳回李凡忠的再审申请。

  本院经审查认为,《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。一般而言,获得国家赔偿的前提条件,包括国家机关及其工作人员执行职务的行为违法,侵权行为造成人身权利、财产权利等合法权益的损害,侵权行为与损害结果之间存在因果关系。本案中,一、二审已经查明,2006年保靖县政府依照相关文件规定,决定对双塘煤矿和老场煤矿实行资产重组,关闭老场煤矿,保留双塘煤矿。如果确如李凡忠所言,2006年老场煤矿并未与双塘煤矿进行重组,则根据2006年湖南省人民政府办公厅《关于进一步做好煤矿整顿关闭工作的通知》规定,年生产能力为3万吨以下的煤矿必须进行资源整合,拒不进行整合或逾期整合不到位的,一律予以关闭。李凡忠的老场煤矿年生产能力只有1万吨,如当时未与双塘煤矿进行重组,则属于关闭煤矿的范围。事实上,2006年保靖县政府决定关闭老场煤矿,但该关闭行为并未对老场煤矿的生产经营等活动造成直接影响,未侵犯老场煤矿的财产权利。老场煤矿其后作为双塘煤矿的一个采区仍继续开展生产经营。根据2014年湖南省及湘西土家族苗族自治州两级政府下发的关闭煤矿及政策性奖补资金的文件,双塘煤矿符合奖补条件,获得500万元奖补资金。老场煤矿因事实上与双塘煤矿实行资产重组,对外以一个煤矿的名义经营,故老场煤矿不能以自己的名义获得关闭煤矿的奖补资金。李凡忠所称的500万元损失与2006年保靖县政府作出的关停行为之间,没有因果关系。李凡忠提出的行政赔偿请求,缺乏事实和法律依据,一审判决驳回其诉讼请求,认定事实清楚,适用法律正确。李凡忠作为老场煤矿的实际出资人,已经通过提起民事诉讼方式向双塘煤矿主张分享关闭煤矿的奖补资金,保靖县人民法院已经作出生效判决。李凡忠如坚持认为自己应当获得相应的政策性奖补资金,可以通过对已经生效的民事判决提起审判监督程序的方式寻求救济。

  应当指出的是,根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第二款、第三十九条第一款的规定,赔偿义务机关作出不予赔偿决定的,赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出不予赔偿决定之日起三个月内,向人民法院提起诉讼;在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的,适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款则规定,公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的,其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。也就是说,国家赔偿法对于单独提起行政赔偿诉讼和在提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的,对于诉讼时效的计算方式和规定是不同的。本案中,保靖县政府于2017年1月17日作出保政决字(2017)1号国家赔偿决定,驳回李凡忠向该府提出的国家赔偿申请,实际上是作出不予赔偿决定,该决定同时向李凡忠告知可在收到决定书之日起三个月内向人民法院提起诉讼。李凡忠于2017年2月23日提起行政赔偿诉讼,并未超过国家赔偿法规定的诉讼时效。二审裁定以李凡忠的起诉超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的2年起诉期限为由,裁定驳回李凡忠的起诉,适用法律不当,本院予以指正。鉴于如前所述,李凡忠提出的赔偿请求没有事实和法律依据,二审作出驳回起诉裁定虽有不妥,但对当事人而言并未造成比判决驳回诉讼请求更不利的影响,本案亦无仅针对该问题启动再审程序之必要。故本院不对本案启动再审程序。

  综上,李凡忠的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、三项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

  驳回李凡忠的再审申请。

  审判长

  熊俊勇

  审判员

  龚 斌

  审判员

  刘艾涛

  二〇一八年六月二十九日

  书记员

  余逸纯