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行政审批制度改革的法治维度
发布日期:2014-09-19点击率:976

  党的十八大以来,按照党中央统一部署和十二届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》,国务院根据《行政许可法》的要求,把简政放权、加快政府职能转变作为本届政府开门的第一件大事,把深化行政审批制度改革作为重要抓手和突破口。2014年8月27日,在十二届全国人大常委会第十次会议上,国务委员兼国务院秘书长杨晶代表国务院作了《关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告》。报告中提出:“行政审批制度改革和政府职能转变工作取得重要阶段性成果。”8月28日上午,常委会分组会议对这个报告进行了审议。在此基础上,8月30日下午,常委会联组会议就这一报告进行了专题询问,国务院14个有关部门负责同志到会听取意见、回答询问,效果很好。

  本文拟从法治的维度对我国的行政审批制度改革作一解读。

  (一)

  行政审批制度改革是转变政府职能的突破口,是健全社会主义市场经济体制的重要内容,是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,加快转变政府职能,全面正确履行政府职能,要“进一步简政放权,深化行政审批制度改革,最大限度减少中央政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率;直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理”。

  新一届国务院成立一年多来,以行政审批制度改革为突破口,大力简政放权,大幅取消和下放行政审批事项,先后取消和下放7批共632项行政审批等事项,内容涉及企业投资项目核准、企业生产经营活动许可、社会组织和个人的资质资格认证等。

  实际上,我国以前也多次对行政审批进行改革。因为,我国行政审批制度是高度集中的计划经济体制的产物,也是其重要的组成部分。随着改革开放的不断深入,对行政审批制度的改革,大致有这样几个阶段:(1)分权阶段(从上世纪70年代末至80年代初),一是政府与企业分权,二是中央与地方政府分权;(2)减少审批层级、精简审批程序阶段(从上世纪80年代中至90年代初),力图转变政府职能,优化政府权力结构;(3)经济性改革(上世纪90年代),从建设社会主义市场经济体制出发,重点是减少经济方面的审批,将一些项目的审批改为备案;(4)全面改革(本世纪以来),着重围绕合理设置审批范围与内容、精简机构与人员、缩减审批层级、规范审批管理等方面展开。

  应该说,改革取得了一定效果,但并不尽如人意。且不说机构和人员“减了增”、“增了减”的循环,仅拿审批项目的数量来说,虽然有减少,但并不明显。一些地方、企业、行业协会和专家提出,本届以来,国务院已经取消和下放600多项行政审批等事项,再加上2001年起至本届政府成立已取消调整的2400多项行政审批,以及地方政府取消的一大批行政审批,数量上可谓不少,但从国务院各部门仍保留的1200多项行政审批项目来看,依然是较多的。一方面,行政审批数量大幅减少,另一方面,市场主体和公众对政府“松绑”的实际感受却并不明显,两者之间还存在反差和距离。

  究其原因,主要有:(1)存在重数量轻质量的现象。有的部门为了实现审批数量减少的硬指标,往往把数量放在重要位置上,放虚不放实、放小不放大、放利小责重“含金量”低的而留利大责轻“含金量”高的。(2)取消的一些针对特定主体、特定行为的审批项目,多数人感受不到;下放审批权的项目,主要是权力在各级政府间纵向调整,对市场主体的实质性影响较小;一些涉及市场主体众多、申请频率较高的项目投资、工程建设、资质资格许可等审批项目则保留较多。(3)变相审批的不少,比如,审批改为备案的,在实际中又变成了要求事先提交备案申请,由政府部门审查后作出“准予备案”或“不予备案”的决定,这与事前审批并无实质差别。

  就此而言,深化行政审批制度改革,依然任重而道远。第一,要认真贯彻中央决策部署,加大行政审批制度改革力度。切实降低市场准入门槛,从体制机制上给市场主体“松绑”,进一步激发企业和个人创业的积极性。同时,把一些适合由地方管理的事项下放给地方,发挥地方的管理优势,调动地方的积极性。第二,要切实加快职能转变,减少投资审批,将审批(或核准)改为备案管理,加强对社会投资活动的引导和监控,但一定要防止把“备案”又变成“审批”。对于执行中“明放暗不放”,甚至收回或变相收回的行为,要加强对各部门落实情况进行跟踪了解,适时组织专项督促检查,加强督促整改。

  (二)

  在我国,行政审批包括行政许可和非行政许可审批。根据《行政许可法》规定,所谓行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。而之所以要设定行政许可,主要有三个目的或者理由:(1)控制危险,即对可能发生的危险事项事前设防,保障安全;(2)配置有限公共资源,保障公平合理有效利用;(3)确定需要具备特殊信誉、特殊条件的职业或行业的准入资质、资格,保障市场和社会的特定需求。凡是不属于以上范围,而通过市场竞争机制能够有效调节,公民、法人或其他组织能够自主决定,行业协会、商会、中介等社会组织能够自律管理,行政机关采取事中事后监督等管理方式能够解决的事项,均不设立行政许可。

  然而,《行政许可法》颁布实施以后,一方面,自2004年6月以来,在国家法律和行政法规之外,国务院以决定的方式设定了500多种行政许可审批项目。如今已经10个年头过去了,到目前还有190多项在继续实施。另一方面,国务院一些部门通过各种方式又设立了一些非行政许可事项,加上之前还有一些,这应该都是法无授权的。也就是说,在现实中,政府部门还实施了大量的非行政许可审批事项。如果不说这些是非法审批的项目,但至少属于“法无授权”的情形。这些事项中有很多在名义上不是行政许可,却在实际上面向社会和企业而设定,不仅其设定的随意性很大,而且其实施也不规范。显而易见,这是与依法行政、建设法治政府的原则和理念背道而驰的。

  这次改革过程中,国务院分七批下放的632项中间,非行政许可的有157项已经取消下放,主要是取消。但是,仍然还有类似现象存在。有的地方和企业反映,一些不在公布的国务院各部门行政审批项目清单内的项目,实际上仍然要经审批。

  2014年4月,国务院专门出台清理国务院部门非行政许可的通知,开展了清理工作,消除行政审批的灰色地带。国务院明确提出,取消是原则,调整是例外,例外要从严。要求在一年时间内,对所有非行政许可审批事项进行全面清理,彻底消除这一类别,取消所有的非行政许可,坚决堵住非行政许可这个“偏门”。这项工作涉及国务院49个部门,目前各个部门都已经启动了这项工作,除了在这之前已经取消的,剩下的都已经纳入了改革范围。

  目前,清理范围内已经有110多项上升为法律和行政法规。实践证明确实需要保留下来并且长期实施的,现在有110多项已经通过制定或者修改法律、行政法规来设定。其中有40项是通过法律设定的,72项是通过行政法规设定的,比如“道路机动车辆生产企业及产品准入许可”,已经由《道路交通安全法》予以设定。“压力管道的设计、安装、使用、检验单位和人员资格认定”,已经由《特种设备安全法》设定。“旅行社经营边境游资格审批”,已经由《旅游法》来设定。“设立保安培训机构审批”,已由《保安服务管理条例》设定等。

  对于全面清理的其它结果,如何处置?一条基本原则,就是要把改革与法律法规的立、改、废、释等多种方式有机结合起来。

  转变政府职能、简政放权是原则,但对于每一个许可项目怎么去保留与取消都要经过深入论证、评估,因为制定实施一项新制度会有风险,而要废止一项旧制度也同样会有风险。接下来,在形成共识的基础上,作出相应的决策。第一,予以保留。这500项留下来一共有190多项,这是属于国务院保留的1200多项行政许可的总盘子里的项目。第二,予以取消。对于不适应经济社会发展需要、不符合政府职能转变要求的,国务院已经予以取消。特别是新一届国务院加大力度,在上两届国务院多次清理的基础上,这一年多时间陆续又取消了70项行政许可(2004年412号令所确认的),比如“保险从业人员的资格核准”、“价格评估人员执业资格认定”、“举办全国性人才交流会审批”,还有“海洋倾倒废弃物检验单位资格认定”等等。

  总之,集中清理之后,要采取两种方式。第一,该立法的及时立法,一些部门提出需要保留、并且长期实施的,按照《行政许可法》以及国务院《关于严格控制新设行政许可的通知》的要求,在认真评估、反复论证的基础上,能上升为法律的,就上升为法律。第二,该取消的及时取消,同时按照“放管”结合的原则,加强事中、事后监管。

  (三)

  中央强调,改革要于法有据。《行政许可法》第14条明确规定,“法律可以设定行政许可。尚未制定法律的,行政法规可以设定行政许可”,“必要时,国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后,除临时性行政许可事项外,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律,或者自行制定行政法规。”换句话说,在没有国家法律和行政法规的情况下,必要时,国务院也可以采用决定的方式设立临时性行政许可审批事项,但如果需长期实施的,必须及时提请全国人大及其常委会制定法律或自行制定行政法规。

  需要说明的是,2012年经全国人大常委会授权、国务院批准,广东推行了先行先试的行政体制改革,广东根据自身实际,调整了一批行政审批事项,特别是一些在全国可以借鉴、在全国可以取消的审批事项,为这次国务院行政审批改革提供了积极的借鉴。

  国务院在这次深化机构改革和职能转变过程中,根据十二届全国人大一次会议审议批准的方案是于法有据的,实行先修法后改革的策略。这就是,注重依据行政许可法的规定,严格遵循法律的规定和程序,凡是法律设定的审批事项,国务院研究认为可以取消下放的,都依照法律程序提交全国人大常委会进行相关的法律修订,全国人大常委会修订后,再进行公布。由行政法规设定的审批事项,国务院确定取消下放后,及时修改和修订相关行政法规。

  一年多来,在取消下放600多项审批项目的过程中,已经有三次提请修改法律22部,四次修改、废止行政法规66部。为依法推进行政审批制度改革和政府职能转变,在前六批取消下放的行政审批中,需要修改法律的有38项,按程序都提交了全国人大常委会审议,现在有24项已经完成了修改。具体情况如下:

  第一,通过关于修改《文物保护法》等12部法律的决定。2013年6月26日,国务院提请审议《关于〈中华人民共和国文物保护法〉等12部法律的的修正案(草案)》。十二届全国人大常委会审议通过了有关决定,对《文物保护法》等12部法律中的相关审批规定作了修改。

  第二,通过关于修改《海洋环境保护法》等7部法律的决定。2013年12月23日,国务院提请审议《关于〈中华人民共和国海洋环境保护法〉等7部法律的的修正案(草案)》。十二届全国人大常委会审议通过了有关决定,对《海洋环境保护法》等7部法律中的相关审批规定作了修改。

  第三,通过关于修改《保险法》等5部法律的决定。2014年8月25日,国务院提请审议《关于〈中华人民共和国保险法〉等5部法律的的修正案(草案)》。十二届全国人大常委会审议通过了有关决定,对《保险法》等5部法律中的相关审批规定作了修改。

  看得出,国务院攒了一批之后再拿到全国人大常委会来,由常委会修改或废止相关法律规定,以取消(或修改)、下放行政许可。对于这种打包或一揽子修改若干部法律的做法,有的常委会委员建议加以改变,提出实行一揽子的授权。笔者认为,还是这种打包或一揽子修改法律的做法更为可行、更为可取,虽然这种办法有点“麻烦”,但是,实行民主法治,就不能怕“麻烦”。当然,国务院及其有关部门要认真做好集中清理工作,加快步伐,及时提出修改建议,形成议案交由全国人大常委会审议通过。

  

  (四)

  总之,行政审批制度改革有三部分:一是法无授权的行政审批项目,必须全部予以取消;二是与全面深化改革不相适应的审批项目,必须先修改法律法规、然后再予以取消,或者下放地方;三是地方政府和社会各界强烈呼吁下放的项目,要抓紧研究,加以应对,或者作出授权。

  对于已经存在的行政审批项目,要按照中央的精神和部署,以《行政许可法》为标准和依据,做出综合判断,以决定去留,是取消还是保留。若拟取消或下放的行政审批项目,如果是依据有关法律设立的,国务院要依照法定程序提请全国人大常委会修改相关法律规定。对于将要设立的行政审批项目,必须以《行政许可法》为依据,依法设立。这是维护宪法法律权威,用法治思维和法治方式履行职责的内在要求。

  以往,政府及其部门“重审批轻监管”。现在,取消或下放审批项目,并不等于就减轻了责任,更不等于就没有责任了。恰恰相反,市场主体“宽进”之后,更要加强监管。要严格依法办事,实行放管结合,真正做到收放自如,切实防止“一放就乱”的现象发生。政府事前审批的“手”放松之后,要把事中事后监管的“手”硬起来,采取更为有效的配套措施,积极创新管理方式,严格进行监管。各相关部门要建立起联动机制,综合施策,充分发挥法律法规和发展规划、产业政策、财税政策、总量控制等的引导和约束作用,加强对土地使用、能源消耗、污染排放等方面的管理,特别是对一些明显违规项目,要采取必要的手段和有力的措施,进行限制和制止,该叫停的坚决叫停,切实维护全国政令统一、国家法制统一以及市场统一。

  作者单位:全国人大常委会办公厅研究局/中国人民公安大学法学院