裁判摘要

　　1.建筑许可类信息不属于不动产登记信息，其公开适用政府信息公开条例的规定。相邻关系人申请公开他人建筑许可类信息，行政机关遵循“公开为原则、不公开为例外”，能够区分个人隐私和许可事项的，可以作区分处理后公开相关政府信息。

　　2.行政机关将执法线索移交有权部门处理后，未针对相关事项制作政府信息，也未保存、持有相关执法案卷材料的，不负担相关执法信息公开义务。

　　裁判文书

　　江苏省南通市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2024）苏06行终606号上诉人（原审原告）俞某某。被上诉人（原审被告）南通市海门自然资源和规划局。被上诉人（原审被告）南通市人民政府。上诉人俞某某因政府信息公开及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2024）苏0691行初927号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，于2025年1月17日公开开庭进行了审理，本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2024年6月5日，俞某某向海门资源规划局提出政府信息公开申请，申请公开“1.姚某甲违法房屋占地1573.3平方米、场地1313.9平方米的平面图和具体明细、照片；2.姚某甲户、姚某乙户合户建房批准宅基地250平方米（包括三棚25平方米）的登记证和批准证书”。2024年6月19日，海门资源规划局向俞某某作出《政府信息公开告知书》，主要内容为：“1.关于‘姚某甲违法房屋占地1573.3平方米，场地1313.9平方米的平面图和具体明细照片’的信息，海门资源规划局已于2018年作为违法线索向江苏海门工业园区管理委员会（以下简称海门工业园区管委会）移交，海门工业园区管委会可能掌握相关信息。根据政府信息公开条例第三十六条第五项规定，建议向海门工业园区管委会了解获取，并告知联系地址和电话。2.关于‘姚某甲户、姚某乙户合户建房审批宅基地250平方米（包括三棚25平方米）的登记证和批准证书’信息，根据政府信息公开条例第三十七条规定，海门资源规划局作区分处理后予以公开”。海门资源规划局并向俞某某提供了姚某甲户、姚某乙户《海门市农村村民建房用地审批表》，其中隐去两户家庭成员的出生年月、审批部门经办人员等身份信息。2024年6月25日，俞某某向南通市政府申请行政复议，请求撤销海门资源规划局作出的上述《政府信息公开告知书》。2024年7月1日，南通市政府受理俞某某的复议申请，通知海门资源规划局答复。2024年8月22日，南通市政府作出《行政复议决定书》并送达，决定维持原行政行为。俞某某提起行政诉讼，请求撤销海门资源规划局作出的《政府信息公开告知书》和南通市政府作出的《行政复议决定书》，责令海门资源规划局公开俞某某申请的政府信息。另查明，2018年5月16日，原海门市国土资源局作出《移交处理函》，将姚某甲违法用地线索移交海门工业园区管委会处理。

　　2018年5月25日，原海门市国土资源局向俞某某作出《关于俞某某信访事项答复意见书》，主要内容为：“姚某甲住叠石村17组，‘姚氏庄园’包括宅基地、新建加工房屋、场地等占地共3137.2平方米。其中，2004年，姚某甲未有合法用地手续（交过临时用地费），建设家纺加工房、场地等2887.2平方米（房屋占地1573.3平方米，场地1313.9平方米）；姚某甲户、姚某乙（姚某甲父亲）户合户建房批准宅基地共250平方米，包括三棚25平方米。姚某甲未取得用地审批手续新建房屋、场地等所占土地2887.2平方米符合海门工业园区土地利用总体规划。根据《海门市人民政府关于海门市规划行政执法主体和执法职责方案》（海政发〔2013〕47号），属于海门工业园区行政执法区域，我局已移交海门工业园区处理。”一审法院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第三十六条第五项规定，所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。第三十七条规定，申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。本案中，关于俞某某申请公开的第一项信息，原海门市国土资源局已于2018年5月16日将姚某甲违法用地线索移交海门工业园区管委会处理，在俞某某未能提供证据证明海门资源规划局持有该信息的情况下，海门资源规划局建议俞某某向海门工业园区管委会申请获取，符合法律规定。关于俞某某申请公开的第二项信息，海门资源规划局经检索后向俞某某提供了姚某甲户、姚某乙户的《建房用地审批表》复印件，同时隐去两户家庭成员出生年月及审批部门经办人员签名等内容，未侵害俞某某的知情权。海门资源规划局于2024年6月5日收到信息公开申请，于2024年6月19日作出被诉信息公开告知书并送达当事人，程序合法。南通市政府受理俞某某的行政复议申请后，通知海门资源规划局答复，在法定期限内作出被诉复议决定并送达，决定维持原行政行为，程序合法。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决驳回俞某某的诉讼请求。俞某某不服一审法院判决，提起上诉称，1.通过国土遥感卫星检测图，能够清楚显示姚某甲户违法用地的情况，海门资源规划局主张其不掌握该信息，与事实不符。2.海门资源规划局对《建房用地审批表》作区分处理，不符合法律规定。3.一审判决驳回俞某某的诉讼请求，认定事实不清，适用法律错误。综上，俞某某请求本院撤销一审法院判决并依法改判。被上诉人海门资源规划局辩称，1.俞某某申请公开的第一项信息属于海门工业园区管委会履职范围, 海门资源规划局当时即已向海门工业园区管委会移交案件线索，海门资源规划局告知俞某某向海门工业园区管委会申请获取，符合法律规定。2.对于俞某某申请公开的第二项信息，海门资源规划局经查找，向俞某某提供了姚某甲户、姚某乙户的《建房用地审批表》复印件，隐去两户家庭成员出生年月、审批部门经办人员签名等信息，并无不当。3.一审法院判决驳回俞某某的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。综上，海门资源规划局请求本院驳回上诉，维持原判。被上诉人南通市政府辩称，南通市政府经审查作出被诉复议决定，认定事实清楚，程序合法，请求本院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实相同，本院予以确认。本院认为，结合一审法院判决内容和各方当事人诉辩意见，本案的争议焦点有三个方面，一是执法案卷材料公开的主体；二是涉不动产登记、许可信息公开的途径；三是政府信息公开中的隐私权保护。分述如下：

　　一、关于案涉执法案卷材料公开主体问题

　　《政府信息公开条例》第十条第一款规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。”本案中，对于俞某某申请公开的“姚某甲违法房屋占地1573.3平方米，场地1313.9平方米的平面图和具体明细照片”相关信息，属于执法案卷材料信息，对此，原海门市国土资源局已于2018年5月16日将姚某甲违法用地的相关线索材料移交海门工业园区管委会处理，海门资源规划局依法不是姚某甲违法用地查处行政主体，其既未制作形成相关执法案卷材料、也未从海门工业园区管委会获取、保存相关信息，并非负责公开该项信息的责任主体。海门资源规划局收到俞某某的政府信息公开申请后，告知俞某某可以向海门工业园区管委会申请获取，符合法律规定。

　　二、关于案涉不动产登记、许可信息公开的途径问题《政府信息公开条例》第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。”同时，《不动产登记暂行条例实施细则》第九十四条第一款规定：“不动产登记资料包括：（一）不动产登记簿等不动产登记结果；（二）不动产登记原始资料，包括不动产登记申请书、申请人身份材料、不动产权属来源、登记原因、不动产权籍调查成果等材料以及不动产登记机构审核材料。”不动产登记信息的公开遵循法律的特别规定，以保障不动产权利人的合法权益，原则上除权利人主动申请获取以外，法律禁止不动产登记机关向他人公开相应信息。本案中，俞某某申请公开的第二项政府信息描述为“姚某甲户、姚某乙户合户建房批准宅基地250平方米（包括三棚25平方米）的登记证和批准证书”，该表述存在模糊之处，依照语义解释，包括宅基地等不动产登记信息，也包括建房批准的规划许可信息，而对其中的不动产登记信息，依法不属于海门资源规划局向俞某某公开的政府信息范围，对建房规划许可审批信息，虽然也涉及行政许可相对人合法权益保障问题，但法律没有特别规定排除适用政府信息公开，此时就当基于满足申请人知情权角度，依法予以公开。

　　三、关于政府信息公开中的隐私权保护问题《政府信息公开条例》第十五条规定：“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”第三十七条规定：“申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。”申请公开的信息中涉及个人隐私但能够区分处理的，原则上就当遵循“公开为原则，不公开为例外”，经对隐私信息区分处理后向申请人提供可以公开的政府信息内容，以充分保障政府信息知情权。本案中，姚某甲户、姚某乙户的《海门市农村村民建房用地审批表》中包含两户家庭成员的户号、出生年月等身份信息，直接公开显然有损当事人隐私，而不予公开亦不构成对信息公开申请人知情权之妨碍，同时，该审批表中还包含经办人员姓名，而经办人员并非以自己的名义办理建房用地许可审批，而是以单位的名义办理，为保护经办人员合法权益，该署名同样属于隐私权范围，应当在公开信息时一并作区分处理。因此，海门资源规划局经利益权衡，对《海门市农村村民建房用地审批表》中涉个人隐私的内容作出界定并区分处理，在将其中与个人隐私相关的内容隐去后向俞某某公开其余审批的具体内容，符合法律规定。综上，海门资源规划局作出的被诉信息公开告知书符合法律规定，南通市政府经复议决定予以维持，认定事实清楚，程序合法。俞某某的上诉理由没有事实根据和法律依据，依法不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人俞某某负担。本判决为终审判决。

　　审  判  长  殷    勤

　　审  判  员  郭德萍

　　审  判  员  黄静波

　　二〇二五年二月二十日

　　法官助理   王博然

　　书  记  员  高    洁

　　来源：鲁法行谈