法院判例：延续行政许可以申请符合法定条件为前提

　　? 裁判要点

　　1.《烟花爆竹安全管理条例》第十七条第三项“具有符合国家标准的经营场所和储存仓库”的规定属于法律强制性规定，“符合国家标准”是指符合国家强制性标准，建筑行为满足合法性要件是符合国家标准的首要条件，经营场所、储存仓库合法方能确保烟花爆竹生产经营安全。

　　2.土地处罚决定未执行，不产生违法用地转变为合法的法律效果，申请人隐瞒经营场所和储存仓库属于违法建筑而取得烟花爆竹批发首次许可后，至许可期限届满时仍未补办建筑用地合法手续的，不具有信赖利益，不符合“具有符合国家标准的经营场所和储存仓库”的规定条件，应当不予行政许可。

　　? 裁判文书

　　江苏省南通市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2024）苏06行终582号

　　上诉人（原审原告）某某公司。

　　被上诉人（原审被告）南通市数据局。

　　上诉人某某公司因不予行政许可决定及行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2024）苏0691行初226号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2025年1月6日公开开庭审理本案，本案现已审理终结。

　　一审法院经审理查明，2003年6月17日，某某公司注册成立，注册地为甲村二组，经营范围为烟花类（B级C级D级）爆竹类（B级C级）批发；日用杂品批发、零售。

　　2014年7月12日，某某公司与刘某签订《资产转让协议书》，约定刘某将位于乙村某某厂的资产转让给某某公司。2014年7月14日，某某公司与乙村合作社签订《土地流转协议书》，约定乙村合作社将位于乙村24组7.29亩土地以租赁形式流转给某某公司。2016年11月6日，某某公司与乙村合作社签订《解除土地流转协议书》。

　　2016年11月24日，原如东县国土资源局向某某公司作出《行政处罚决定书》，认定某某公司未经批准占用集体土地进行建设违法，责令某某公司退出非法占用的4775平方米土地，自收到处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的土地上新建的1244平方米的仓库、附属房屋及围墙等设施，并处罚款47750元。某某公司提起行政诉讼，请求撤销上述行政处罚决定，原海门市人民法院作出（2017）苏0684行初164号行政裁定，以某某公司超过起诉期限为由驳回其起诉，该裁定已发生法律效力。

　　2018年1月4日，原如东县国土资源局申请人民法院强制执行行政处罚决定。2018年1月30日，如东县人民法院作出（2018）苏0623行审1号行政裁定，准予强制执行，退还土地及拆除部分的行政处罚由如东县人民政府组织实施。之后，如东县人民政府未组织实施。2018年4月24日，某某公司领取《烟花爆竹经营（批发）许可证》，许可经营范围为烟花类（C级D级）爆竹类（C级），许可有效期为2018年4月24日至2021年4月23日。2021年4月7日，原南通市行政审批局收悉某某公司提交的烟花爆竹经营（批发）延续许可申请材料，出具《受理通知书》《申请材料接收凭证》。

　　2021年4月13日，原南通市行政审批局经现场核查，对某某公司出具《现场核查意见》，告知“1.补充测绘单位资质证书；2.应急预案备案登记表单位名称有误；3.补充仓储设施土地合法证明手续；4.二级标准化证书超过有效期”。某某公司法定代表人陈春祥予以签字确认。

　　2022年11月1日，某某公司与某某街道办签订《集体建设用地使用权租赁合同》，约定由某某公司租赁乙村4894平方米土地。2021年11月25日，某某街道办出具《情况说明》称“仓库地块为建设用地，宗地权属为某某街道农民集体所有，并于2012年5月30日进行了土地所有权登记”。

　　2023年2月3日，某某公司向原南通市行政审批局补充提交《集体建设用地使用权租赁合同》等材料。2023年2月7日，原南通市行政审批局函询如东县自然资源和规划局（以下简称如东县资源规划局）“某某公司占用土地是否为依法登记的集体经营性建设用地”。2023年2月8日，如东县资源规划局出具《复函》认为“某某公司没有集体经营性建设用地登记行为”。2023年3月31日、9月28日，某某公司向原南通市行政审批局撤回提交的整改材料。

　　2023年11月23日，原南通市行政审批局收悉某某公司再次补充提交的《申请报告》《情况说明》《农民集体不动产权证》《集体建设用地使用权租赁合同》以及宗地图等材料。2023年11月24日，原南通市行政审批局经现场核查，对某某公司出具《现场核查意见》，告知“经核查并经复核，综合判定现场不合格”。

　　2023年11月27日，原南通市行政审批局收悉某某公司提交的《补充说明》，经审核、复核，综合判定某某公司仍不符合延续行政许可的条件。2023年11月28日，原南通市行政审批局对某某公司作出《不予行政许可决定书》并于当日向某某公司送达，认为某某公司经营的仓库因涉及违法使用土地被行政处罚且被人民法院裁定准予强制执行，不符合《烟花爆竹经营许可实施办法》第六条规定，决定不予颁发《烟花爆竹经营（批发）许可证》。

　　另查明，2024年3月1日起，原南通市行政审批局集中行政审批等职权由南通市数据局承继。某某公司以南通市数据局为被告提起行政诉讼，请求撤销原南通市行政审批局于2023年11月28日作出的《不予行政许可决定书》，判令南通市数据局向某某公司颁发《烟花爆竹经营（批发）许可证》，赔偿某某公司损失243.841757万元。

　　一审法院认为，根据《烟花爆竹安全管理条例》第十七条第三项规定，从事烟花爆竹批发的企业，应当有符合国家标准的经营场所和储存仓库。《烟花爆竹经营许可实施办法》第六条规定，批发企业应当具有与其经营规模和产品相适应的仓储设施。本案中，某某公司虽然在2018年4月取得烟花爆竹经营（批发）许可，并在许可期限届满前提出延期申请，但是某某公司的经营场所及仓储用房等因系违法建筑物由行政机关作出行政处罚决定，并经人民法院裁定准予强制执行。因此，某某公司不具备符合国家标准的经营场所和储存仓库，原南通市行政审批局作出被诉不予许可决定，符合法律规定。某某公司主张南通市数据局承担行政赔偿责任的请求，缺乏事实和法律依据，依法不能成立。根据《烟花爆竹经营许可实施办法》第十一条规定，发证机关应当自受理申请之日起30个工作日内作出颁发或者不予颁发批发许可证的决定，发证机关在审查过程中，现场核查和企业整改所需时间，不计算在本办法规定的期限内。本案中，原南通市行政审批局于2021年4月7日受理某某公司的许可申请，于2023年11月28日作出被诉不予许可决定，扣除现场核查和某某公司提交整改材料的时间，原南通市行政审批局未超过法定办理期限。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回某某公司的诉讼请求。

　　某某公司不服一审法院判决，提起上诉称，1.某某公司合法租赁集体土地进行生产经营，申请颁发行政许可符合法律规定。2.某某公司于2021年4月提出许可申请，南通市数据局至2023年11月作出被诉不予许可决定，程序违法。3.南通市数据局应当对某某公司因停产歇业受到的损失承担行政赔偿责任。综上，某某公司请求本院撤销一审法院判决，改判支持其一审诉讼请求。

　　被上诉人南通市数据局辩称，1.某某公司虽然于2018年获得行政许可，但本次申请仍应符合法律规定的许可条件，行政机关应当对某某公司提交的申请材料依法审核并作出处理决定。2.某某公司的申请不符合《烟花爆竹安全管理条例》第十七条第三项和《烟花爆竹经营许可实施办法》第六条规定，不能证明其用地合法，被诉不予许可决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。3.一审判决驳回某某公司的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。综上，南通市数据局请求本院驳回上诉，维持原判。

　　本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实相同，本院予以确认。另查明，2021年4月7日，原南通市行政审批局向某某公司出具《申请材料接受凭证》，载明“收到某某公司提交的以下材料：1.《烟花爆竹经营（批发）许可申请书》；2.企业法人营业执照副本或者企业名称工商预核准文件；3.安全生产责任制文件、事故应急救援预案备案登记文件、安全管理制度和操作规程的目录清单；4.主要负责人、分管安全生产负责人、安全生产管理人员和仓库保管员、守护员的资格证书；5.具备相应资质的设计单位出具的库区外部安全距离实测图和库区仓储设施平面布置图；6.安全生产标准化达标的证明材料”。

　　本院认为，结合一审法院判决的主要内容和双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点主要有以下三个方面：一是某某公司是否符合延续行政许可的条件；二是被诉不予许可决定是否损害某某公司信赖利益；三是案涉土地处罚决定未执行是否影响被诉不予许可决定的合法性。

　　一、关于某某公司是否符合行政许可条件的问题

　　根据《烟花爆竹安全管理条例》第十七条第三项规定，从事烟花爆竹批发的企业，应当具有符合国家标准的经营场所和储存仓库。对于“符合国家标准”的理解和适用，应当作合目的性解释和当然解释，即“符合国家标准”当然应首先符合国家法律强制性规定，不符合法律强制性规定，显然也不可能符合国家标准。《烟花爆竹经营许可实施办法》第八条第七项规定，批发企业申请领取批发许可证时，应当向发证机关提交建设项目安全设施设计审查和竣工验收的证明材料。该条规定表明，烟花爆竹批发建设项目应当完成竣工验收，是企业申领批发许可证的前提条件。而建设项目取得规划审批许可，又是竣工验收的前提条件。因此，正确适用《烟花爆竹安全管理条例》第十七条第三项和《烟花爆竹经营许可实施办法》第八条第七项规定，还应当转介适用《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定。具体来说，根据该法第四十条、第四十一条，在城市、镇规划区内或者在乡、村庄规划区内进行建设的，建设单位或者个人应当向相关部门申请办理建设规划许可证。可见，无论是烟花爆竹经营场所还是储存仓库，都应当取得建设规划许可证。而结合《中华人民共和国行政许可法》第三十一条第一款“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”的规定，烟花爆竹批发企业申领批发许可证时，应当如实向发证机关提交包含经营场所和储存仓库已经取得规划许可审批并“符合国家标准”的证明材料，否则，行政机关有权不予许可。

　　本案中，某某公司在原烟花爆竹经营（批发）许可到期前，可以向原南通市行政审批局申请办理延续许可，审批机关亦多次告知某某公司补充提交建设占地合法的证据材料。某某公司提交的反映土地性质、权属的《情况说明》和集体经济组织土地所有权凭证，不是建设项目规划许可审批文件，不能证明某某公司建设行为及其占地的合法性。烟花爆竹属于常见易燃易爆品，行政机关实施行政管理需要遵循《烟花爆竹安全管理条例》第一条确立的预防原则和安全性原则，烟花爆竹生产经营场所必须严格依法建设并符合国家标准，在某某公司无法提供其符合建房用地审批手续、且有生效行政处罚决定认定某某公司存在违法用地行为前提下，原南通市行政审批局不予行政许可，符合法律规定。

　　二、关于被诉不予许可决定是否损害某某公司信赖利益的问题

　　根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，行政许可权利人已经取得的许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。同时，该法第六十九条第一款第四项也规定，对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关可以撤销行政许可，第二款还规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。参照上述规定及其法理，行政许可有效期届满，相对人未改变许可申请条件的，许可审批机关基于信赖保护原则，仍应当延续颁发行政许可，但如果申请人未遵循真实、全面申请原则取得许可，那么行政机关在延续许可时经履行全面调查职责、综合权衡公共利益和市场主体的许可利益后，认为准予延续许可申请将明显损害社会公共利益、且该公共利益显然高于私主体利益的，许可审批机关依法应当不予延续行政许可。

　　本案中，虽然某某公司曾于2018年取得烟花爆竹经营批发许可，但在2021年原许可到期、申请办理延续许可时，原南通市行政审批局经审核申请材料，认为并不符合法定许可条件，此时为充分保障某某公司的许可利益，原南通市行政审批局通过延期审批、函询行政机关相关事实、多次告知指导并充分给予某某公司补正申请材料的机会，而某某公司经多次补正材料仍不符合许可条件。烟花爆竹的生产、经营安全关乎公共安全和公民的人身、财产安全，对此，《烟花爆竹安全管理条例》第一条明确规定，加强烟花爆竹安全管理，预防爆炸事故发生，保障公共安全和人身、财产安全；第三条第二款规定，未经许可，任何单位或者个人不得生产、经营、运输烟花爆竹。原南通市行政审批局优先考虑公共安全和公共利益，符合立法宗旨，符合烟花爆竹安全管理规范性要求，原南通市行政审批局反复多次给予某某公司补正申请材料的机会，已经充分考虑并保障了延续许可相关的信赖利益，未损害某某公司的合法权益。某某公司在延续许可申请未获批准的情况下，依法应当停止烟花爆竹经营活动，某某公司主张应由行政机关承担停业损失，不符合法律规定。同时，原南通市行政审批局上述尽职调查和等待某某公司补正材料的期间，属于为了某某公司利益而延长许可审批的期间，不属于行政机关怠于履行法定职责的情形，即不属于行政许可法第五十条第二款规定的“逾期未作决定的，视为准予延续”的情形。

　　三、关于案涉土地处罚决定未执行是否影响被诉不予许可决定合法性的问题

　　根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定，申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。违法用地行政处罚与烟花爆竹经营批发行政许可，两者虽然在认定经营场所合法性事实方面存在交叉，但在设定公法上权利义务关系方面，仍属于平行关系，并不存在多阶段行政程序或者互为构成要件事实、执行依据之情形。此即表明，违法用地行政处罚的作出和执行，并不必然影响到烟花爆竹经营批发行政许可或不予行政许可的合法性。本案中，虽然原如东县国土资源局作出的土地处罚决定未得到如东县人民政府组织实施，但此属于资源规划处罚决定的执行问题，而土地处罚决定未得到执行，并不会产生某某公司违法用地转变为合法用地的法律效果。本案的关键仍在于，某某公司在提出申请时是否符合颁发烟花爆竹经营批发许可的法定条件，只要许可审批机关依法认定某某公司申请时的生产经营场所未取得法定要件、不符合国家标准，或所涉违法用地情形和持续状态未得到改正的，即不符合颁发行政许可的条件，依法就应当不予行政许可。因此，某某公司认为土地处罚决定未执行则不予行政许可违法，并没有事实和法律依据，也不符合行政许可原理。鉴于被诉不予许可决定合法有效，某某公司主张行政赔偿，应当一并予以驳回。

　　综上，某某公司的上诉没有事实和法律依据，依法不予支持。一审判决驳回某某公司的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人某某公司负担。

　　本判决为终审判决。

　　审  判  长    殷   勤

　　审  判  员   郭德萍

　　审  判  员   黄静波

　　二〇二五年二月二十一日

　　书  记  员   高   洁

　　来源：鲁法行谈