【裁判要旨】

　　1.采矿权人未及时申请采矿权延续许可并不意味着其已经放弃申请

　　地质矿产行政主管部门代表国家向采矿权人颁发的采矿许可证，是其在规定的矿区范围和有效期内开采矿产资源的法律凭证。采矿权延续许可的申请和审批均应在法律、法规规定的期限内完成。采矿权人未及时申请采矿权延续许可，确有不当；但未及时提出申请，并不意味着其已经放弃申请，也不意味着行政机关即应拒绝受理逾期申请，更不意味着采矿许可证即自行废止。

　　２.延续采矿权应当考虑的因素

　　对采矿权延续许可申请，应以法定审查要件为基础。除此之外，基于维护社会公共利益和优化产业结构等需要，地质矿产行政主管部门还应在全面掌握剩余资源储量、产业政策变化和生态环境承载力的情况下，综合考虑政策变化、技术改造和资源利用等多重管理因素，继而作出是否准予延续的判断。

　　３.不能仅以基层政府不同意为由作出不予延续许可的决定

　　基层政府不同意延续采矿权仅属作出延续许可的重要依据，而非唯一依据。基层政府的意见仅系行政许可程序内部征求意见环节，地质矿产行政主管部门仍需结合实际情况，独立作出判断并说明不予延续许可的具体政策依据和理由。因此，地质矿产行政主管部门不能仅以基层政府不同意为由作出不予延续许可的决定。

　　４.是否延续许可要兼顾地方政策导向和信赖利益保护

　　信赖保护原则在行政许可领域的适用，是为了保护被许可人对行政许可的信赖利益，依法限制对行政许可的撤销、变更、撤回或者不予延续。如确因国家利益、公共利益或者其他法定事由限制后续行政许可的，则应遵守法定程序、坚持比例原则，并对行政相对人因此而受到的财产损失予以依法补偿。

　　采矿权延续许可审批应严格执行有关政策要求并在法律、法规规范的框架内实施，而是否延续许可还要兼顾地方政策导向与信赖利益保护，实现维护公共利益与相对人合法权益保护间的平衡；对不符合延续许可申请条件的，也应及时处理；不予延续的，还应将对相对人可能造成的不利影响控制在最小的范围和限度之内。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2021）最高法行申3544号

　　再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：矿业公司。

　　法定代表人：陈某政。

　　被申请人（一审被告、二审上诉人）：甲省自然资源和规划厅。

　　法定代表人：丁某江。

　　再审申请人矿业公司因诉甲省自然资源和规划厅（以下简称资规厅）地质矿产行政许可一案，不服高级人民法院行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

　　矿业公司申请再审称，乙市丙金矿（以下简称涉案金矿）项目符合申请采矿权延续许可时的产业政策，二审法院遗漏查明涉案矿区规模，资规厅作出被诉行政行为严重逾期、适用法律错误且违反信赖利益保护原则，请求撤销二审判决和资规厅于2019年11月11日作出的《关于乙市丙金矿采矿权延续不予行政许可决定书》（以下简称被诉不予行政许可决定），认定其采矿权许可已实际准予延续。

　　甲省资规厅答辩称：１一、二审法院认定事实清楚，证据充分。涉案金矿采矿许可证范围内的岩金矿金金属储量小于5吨，属于小型金矿，不符合矿产资源开发规模化、集约化、绿色发展要求。资规厅履行了征求意见、听证等程序。《关于贯彻落实矿产资源开发规模化集约化绿色发展要求进一步规范采矿权延续审批工作的通知》（〔2019〕17号，以下简称17号通知）虽未送交司法厅审核备案，但主要内容已被《人民政府办公厅关于进一步加强矿业权管理的通知》所吸收。２二审判决适用法律正确。在等待相关部门答复征求意见以及处理违法占地行为期间，《甲省矿产资源管理条例》已于2018年11月１日生效实施。资规厅并不是无正当理由拖延审查，且该条例第三十二条第二款规定的内容属于程序性问题，故应按照新法的规定实施许可。３涉案采矿权不能视为准予延续。涉案采矿权于2018年5月16日有效期届满，矿业公司在2018年5月３日提出延续申请，不符合行政许可法第五十条的规定。而且，对于本已不具备办理延期实质条件的，并不应因行政机关的逾期答复而自动获得续期。４矿业公司存在违法占用林地的情形，不符合其申请时《甲省矿产资源管理条例》关于采矿权延续许可的条件，故被诉不予行政许可决定并未减损其合法权益，不影响其权利义务。

　　本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。因此，本院对被诉不予行政许可决定是否合法、原审法院判决是否正确，从以下四个方面分述之。

　　一、关于被诉不予行政许可决定是否符合法定程序的问题

　　国家对矿产资源的开采利用实行许可制度；地质矿产行政主管部门代表国家向采矿权人颁发的采矿许可证，是其在规定的矿区范围和有效期内开采矿产资源的法律凭证。《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请……”《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定：“……采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续。采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。”《甲省矿产资源管理条例》（2012年修正）第四十六条第二款规定：“需要延续采矿期限的，应当在采矿许可证有效期届满前60日内向颁发采矿许可证的地质矿产主管部门提出申请。”第四十七条第二款规定：“地质矿产主管部门应当自受理延续申请之日起40日内作出准予延续或者不予延续的决定。”根据上述规定，采矿权延续许可的申请和审批均应在法律、法规规定的期限内完成。

　　本案中，矿业公司采矿许可证于2018年5月16日到期，其于同年5月３日才申请采矿权延续许可，确有不当；但未及时提出申请，并不意味着其已经放弃申请，也不意味着行政机关即应拒绝受理逾期申请，更不意味着采矿许可证即自行废止。特别是资规厅在已受理矿业公司逾期申请并承诺在40个工作日内办结的情况下，该厅更应遵循诚信原则，依法、及时履行审查职责。资规厅审查虽经征求意见、听证等程序环节，但在接受申请后500余日才作出被诉不予行政许可决定，远超法律规定的期限，且缺乏正当理由。二审法院认为其存在向有关部门征求意见的正当理由，但征求意见也应在合理的期限内，不能借此拖延甚至搁置审批流程，故二审法院将此认定为“轻微违法”不当。

　　二、关于涉案金矿采矿权是否符合法定延续许可条件的问题

　　国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定，行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。作为行政行为载体的行政决定依法说明理由，人民法院才能知晓该决定考虑了哪些因素，才能有效地审查和评价行政行为的合法性。就本案而言，被诉不予行政许可决定本应对涉案金矿采矿权是否符合法定延续许可条件进行充分说理。根据《甲省矿产资源管理条例》（2012年修正）第四十七条第一款的规定，采矿权人申请延续采矿期限的，应当符合矿产资源规划和国家、本省产业政策及相关法律、法规，并按照矿产资源开采方案进行开采，履行缴纳矿产资源开采有关费用等法定和约定义务。由此可知，对采矿权延续许可申请，应以上述法定的审查要件为基础。除此之外，基于维护社会公共利益和优化产业结构等需要，地质矿产行政主管部门还应在全面掌握剩余资源储量、产业政策变化和生态环境承载力的情况下，综合考虑政策变化、技术改造和资源利用等多重管理因素，继而作出是否准予延续的判断。

　　资规厅在被诉不予行政许可决定中主要认为涉案矿区保有资源储量为小型，不符合产业政策，对其他申请要件未予评述。《全国矿产资源规划（2016—2020年）》及《矿产资源总体规划（2016—2020年）》均规定，金矿（岩金）小型矿山最低年开采规模不低于３万吨。涉案金矿生产规模为33万吨／年，并不违反上述规划的要求。根据原审查明的事实，在矿业公司提出采矿权延续申请时，有关采矿权审批的政策虽已有所变化，但结合矿产资源许可的实际情况，金矿开发并未被完全禁止。二审判决虽认为“可能已经不符合办理延期的相关政策”，但并未对具体产业政策如何规定、本案申请是否符合产业政策作出明确认定，裁判理据不足。

　　资规厅还认为矿业公司在采矿权有效期届满前存在违法占用林地的情形，不符合《甲省矿产资源管理条例》关于采矿权延续许可的条件。根据已查明的事实，资规厅并未对“违法占用林地”的原因和对延续许可的影响以及是否存在能够及时消除影响的整改措施进行全面调查，亦未在被诉不予行政许可决定中就该问题进行说明，故其以此作为矿业公司不符合采矿权延续许可实质条件的理由，缺乏事实依据且“违法占用林地”在合理期限内已经有权机关依法处理并得到解决。

　　三、关于被诉不予行政许可决定适用法律、法规是否正确的问题

　　《甲省矿产资源管理条例》（2018年修正）第三十二条第二款规定：“省人民政府自然资源主管部门新设采矿权、采矿权扩大矿区范围、探矿权采矿权整合、采矿权延续的，应当书面征求所在市、县、自治县人民政府的意见，市、县、自治县人民政府应当在二十个工作日予以书面回复。市、县、自治县人民政府的意见应当作为新设采矿权、采矿权扩大矿区范围、探矿权采矿权整合、采矿权延续的重要依据。”本案中，资规厅直到该条例实施才作出决定，并以当地基层政府不同意意见作为被诉不予行政许可决定的主要理由。但即使依据该条规定，市、县人民政府不同意延续许可的意见也仅属重要依据，而非唯一依据。市、县人民政府的意见仅系行政许可程序内部征求意见环节，资规厅仍需结合实际情况，独立作出判断并说明不予延续许可的具体政策依据和理由。

　　甲省资规厅援引17号通知中“有效期届满时保有资源储量规模为小型的地下开采固体矿山等不符合产业政策和环保要求情形的，原则上不再办理采矿权延续手续”的规定，作为被诉不予行政许可决定的依据。但该通知要求适用的前提应建立在对涉案矿区实际规模准确核查的基础上，并考虑行政相对人是否还存在需要保护的信赖利益。本案中，矿业公司在涉案矿区××矿产资源规划的情况下，并未被告知申请采矿权延续许可时，还需要提交新的储量报告，以应对产业政策可能发生调整。同时，资规厅在长达500多天的审批期间，有足够时间查明或者要求矿业公司补充涉案矿区规模情况或者释明提交新的储量报告。资规厅在自身严重逾期审批的情况下，又限制申请人提交新的储量报告，不具有合理性，也不利于全面客观地作出是否准予延续的专业判断。二审法院未通过证据规则查明涉案矿区实际规模，直接认定“矿业公司提出采矿权延续申请时，其矿区属于依法保有资源储量规模为小于5吨的小型矿区”，属认定事实不清。

　　四、关于是否给予行政相对人信赖利益保护的问题

　　信赖保护原则在行政许可领域的适用，是为了保护被许可人对行政许可的信赖利益，依法限制对行政许可的撤销、变更、撤回或者不予延续。如确因国家利益、公共利益或者其他法定事由限制后续行政许可的，则应遵守法定程序、坚持比例原则，并对行政相对人因此而受到的财产损失予以依法补偿。

　　采矿权延续许可审批应严格执行有关政策要求并在法律、法规规范的框架内实施，而是否延续许可还要兼顾地方政策导向与信赖利益保护，实现维护公共利益与相对人合法权益保护间的平衡；对不符合延续许可申请条件的，也应及时处理；不予延续的，还应将对相对人可能造成的不利影响控制在最小的范围和限度之内。甲省资规厅受理矿业公司采矿权延续许可申请后，可以综合考虑法律规定变化和政策调整等因素，并依法裁量是否应予延续许可。但出于行政秩序之安定性要求，甲省资规厅仍应受其首次许可行为的约束，审慎行使不予延续职权。如决定不予延续，必须有充分的法律和事实依据，依法保障矿业公司行使陈述和申辩权，并妥善做好后续处置工作。比如通过相关政策扶持促进企业转型，或通过重新探矿、整合矿区等方式实现绿色矿山规模化、集约化开采，抑或给予适当补偿，以实质化解纠纷。但是，甲省资规厅对逾期审批可能造成的后果，是否存在信赖保护利益以及企业后续发展等问题，均未给予充分关注，不符合依法行政要求。

　　综上，资规厅作出被诉不予行政许可决定，程序违法，且未履行充分说明理由义务，也未能提供不予延续的充分证据，援引法律规范亦不明确，依法应予纠正。二审法院支持该行政决定的裁判结果不当，亦应一并予以纠正。矿业公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

　　一、本案指令高级人民法院再审；

　　二、再审期间，中止原判决的执行。

　　审判长    耿宝建

　　审判员    熊劲松

　　审判员    陈  娅

　　二○二一年十二月二十一日

　　法官助理    张双赢

　　书记员    陈  钿

　　裁判文书来源：耿宝建著《征收拆迁中财产权保护理论与实务》，中国法制出版社，2023年5月版，第418-423页。

　　来源：行政法实务