法院判例：注销行政许可不会对行政相对人的权利义务产生实质影响

　　裁判要点

　　1.行政许可的注销，是指基于特定事实的出现，而由许可机关依据法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力。这里的特定事实，往往是客观事实，而与被许可人行为的违法与否无关。如《行政许可法》第七十条第（一）（二）（三）（五）项规定的应当注销情形为许可有效期届满、被许可人的主体资格消灭、不可抗力。即使是该条第（四）项“行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的”，虽然被撤销、吊销可能涉及到被许可人的违法行为，但注销所直接依据的仍然是生效的撤销、吊销决定，即行政许可业已失效的客观事实，而并非是直接针对被许可人的违法行为。

　　2.从立法本意来看，注销行政许可不带有制裁的性质，即不是对被许可人违反义务的制裁行为。而是在特定事实发生后，由行政机关依据相关规定收回行政许可证件或者公告行政许可失效的程序性行为。这也意味着注销与行政许可效力的丧失没有因果关系，注销并不具有终止行政许可效力的制度功能，它仅仅是在行政许可的效力因法定事由丧失后，行政机关办理的一种手续，该手续的发生时间不可能先于行政许可效力的丧失。而是在行政许可失效后办理的手续，即在注销之前，行政许可已经失效或者实质上已经失效。注销行政许可作为一种特定事实发生后的程序性行为，不会对行政相对人的权利义务产生实质性影响。

　　裁判文书

　　上海市第三中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2023）沪03行终244号

　　上诉人（原审原告）宋志良，男，1988年8月11日出生，汉族，住上海市宝山区。

　　被上诉人（原审被告）上海市道路运输管理局，住所地上海市浦东新区世博村路300号4号楼4楼。

　　法定代表人刘斌，上海市道路运输管理局局长。

　　委托代理人杨蕾，上海市道路运输管理局工作人员。

　　委托代理人杨勇，北京大成（上海）律师事务所律师。

　　上诉人宋志良因诉被上诉人上海市道路运输管理局（以下简称市道运管理局）注销行政许可决定一案，不服上海市静安区人民法院（2022）沪0106行初734号行政判决，向本院提起上诉。本院于2023年4月12日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

　　原审认定：2017年1月9日，宋志良填写编号：静安网约0000448的《上海市网络预约出租汽车驾驶员人员背景审查申请表》，其中联系手机为“17502XXXX11”；告知承诺中载明“请严格按照《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《网约车暂行办法》）、《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》（以下简称《网约车若干规定》）和本市相关政策申请网络预约出租汽车相关资质”。2017年11月30日，宋志良名下车辆沪NXXXXX取得沪交许可市字0002307号网络预约出租汽车运输证（以下简称系争网约车运输证）。

　　2020年8月10日，市道运管理局通过门户网站发布《关于本市网络预约出租汽车许可延续事项办理的公告》（以下简称《延续公告》），列明网约车许可延续工作所依据的法律依据、办理延续工作流程以及网约车许可有效期届满未延续的法律后果。同年10月1日，市道运管理局向宋志良申请网约车驾驶员从业资格证时填报的手机号“17502XXXX11”发送提示短信，内容为“您好：您的网约车（沪NXXXXX）车辆运输证将于30日后到期。您可登陆http://zwdt.sh.gov.cn/govPortals/grWork.do（只限电脑操作，建议使用IE、谷歌浏览器），选择‘个人办事—〉上海市交通委—〉出租汽车管理事项—〉网络预约出租汽车运输证核发—〉延续’办理网约车车辆运输证延续相关事项，该事项需要线上核查10个工作日，请尽快办理，以免造成不必要的损失。……”此后，市道运管理局又于同年10月31日再次发送提示短信。两次短信发送状态均为“已发送”。自《延续公告》发布、提示短信发送后，宋志良未及时办理网约车许可延续相关事项。2021年下半年，市道运管理局对许可有效期届满的网约车车辆数据进行清理，同年11月9日市道运管理局作出系争注销决定，事项名称为“依职权注销”，注销原因为“证件超过有效期，未在规定时间内办理换证手续。”同月15日，市道运管理局通过门户网站发布《关于注销沪AXXXXXX等467辆车辆行政许可决定的公告》（以下简称《注销公告》），注销了包括宋志良名下网约车在内的467辆有效期届满未延续的网约车车辆经营资质。宋志良不服，遂诉至原审法院，请求法院判决撤销市道运管理局于2021年11月9日所作系争注销决定。

　　原审认为：根据《网约车若干规定》《中共上海市委上海市人民政府印发的通知》、上海市交通委员会及市道运管理局的“三定”方案，市道运管理局负责本市道路运输、交通设施管理工作。市道运管理局作为本市网络预约出租汽车行政管理部门，有权对申请从事网约车经营服务的车辆进行行政许可，并依法开展相应的许可延续和注销工作，本案被告主体适格。

　　根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第五十条第一款规定，“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。”第七十条第一项规定，“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；……”《网约车若干规定》第十条规定，“市交通行政管理部门作出行政许可决定的，……向车辆发放有效期为3年的《网络预约出租汽车运输证》……”上述法律规定均为公开发布，宋志良作为行业在职从某，应当了解、掌握行业相关政策法规和管理要求，并尽到注意义务，且宋志良也自述在培训期间已知晓系争网约车运输证有3年有效期。宋志良于2017年11月30日取得系争网约车运输证，有效期至2020年11月29日。2020年8月10日，市道运管理局在官网上发布《延续公告》，对办理条件、办理流程及相关后果作出了明确告知，后于2020年10月1日及10月31日两次向宋志良在申请网约车驾驶员从业资格证时填报的手机号发送了有效期即将届满的提醒短信，且发送状态为“已发送”，已尽到合理的便民告知义务。宋志良在使用的手机号发生变更的情况下，应主动将相关信息告知市道运管理局，宋志良未告知，由此产生的不利后果应由宋志良自行承担。因宋志良未在车辆运输证到期前提出延续申请，该证因有效期届满未延续而于2020年11月29日到期失效。市道运管理局于2021年11月9日依职权作出系争注销决定，系对许可权利因期限届满而灭失这一法律事实的再次确认，市道运管理局后通过门户网站予以公告，并无不当。宋志良要求撤销系争注销决定的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，于2022年11月28日判决驳回宋志良的诉讼请求，案件受理费人民币50元由宋志良负担。判决后，宋志良不服，上诉于本院。

　　上诉人宋志良上诉称：《网约车暂行办法》《网约车若干规定》没有明确具体换证流程，例如关注他们的门户网站或者是以短信形式通知到上诉人，也没有告知更换居住地或者手机号要通过何种渠道通知官方。短信发送平台显示的是已发送，不是已到达，被上诉人的通知方式本身就有问题，当时的注册流程给出的网站上页并没有更改手机号的通道。作为普通百姓，上诉人并不清楚网约车的主管部门具体是哪一个，直到被注销后多方打探才知道是市道运管理局，一审判决要求上诉人尽到注意义务，但上诉人不可能去熟悉了解所有的行业政策和规定。故请求法院撤销原审判决。

　　被上诉人市道运管理局辩称：被上诉人于2020年8月17日启动本市网约车运输证许可延续工作。为确保相关工作提示及要求能够广泛告知到每位车辆所有人，被上诉人除通过门户网站发布公告、发送手机短信外，还于延续工作启动当日，通过微信工作群向本市各网约车平台公司发送通知，要求“各网络预约出租汽车平台公司调整平台功能，实现对平台内即将有效期届满的注册车辆提前告知功能（提前60日），并设定各注册车辆的驾驶员完成阅读告知提示后方可开展当日营运活动”。被上诉人下属上海市XX中心按照工作部署，于2020年8月27日通过微信工作群发送通知，要求“各平台作为网约车经营者，承担企业主体责任，主动落实告知义务，提醒网约车车主车辆资格证件到期时尽快延续，如届满未延续，车辆运输证件将被注销。”前述两次通知发送后，微信工作群内各平台公司负责人均回复“收到”，并按照要求通过网约车APP落实了相关提示工作。被上诉人充分履行了告知义务；《网约车若干规定》第十条规定了《网络预约出租汽车运输证》的有效期为3年，该规定为公开发布，具有普适性；上诉人在申请网约车驾驶员背景审查时所填写的《申请表》中，明确罗列了相关告知事项，上诉人也签名作出了承诺，证明其了解并愿意遵守上述两部网约车规章规定的相关政策；上诉人在一审提交的《起诉状》中自述参加了培训和考试，而本市网约车从业资格考试培训教材中，包括了关于许可有效期的相关条款。同时，上诉人在原审庭审中自述在培训期间已知晓系争网约车运输证有3年有效期。因此，被上诉人认为，上诉人作为行业在职从某，应当了解、掌握行业相关政策法规和管理要求，并尽到注意义务。上诉人名下车牌号为沪NXXXXX的车辆运输证发证日期为2017年11月30日，许可有效期应于2020年11月29日届满。车辆丧失网约车经营服务资格的日期是2020年11月30日，即该网约车运输证有效期届满次日，而非上诉人车辆运输证许可予以注销之日。后者系被上诉人对上诉人名下沪NXXXXX网约车车辆运输证许可有效期满未延续导致相应权利灭失这一法律事实的程序性确认，并未对当事人的实体权益产生影响。原审判决认定事实清楚，适用法律准确，请求驳回上诉人上诉请求，维持原判。

　　经审理查明，原审判决认定的事实清楚，本院依法予以确认。

　　另查明，市道运管理局曾以微信工作群的方式通知各大网约车平台代为告知运输证资格即将到期的从某尽快办理许可的延续手续。

　　本院认为：《网约车若干规定》由上海市人民政府于2016年12月21日公开发布，规章的第十条规定，市交通行政管理部门作出行政许可决定的，向网约车平台公司发放有效期为3年的《网络预约出租汽车经营许可证》；向车辆发放有效期为3年的《网络预约出租汽车运输证》；向驾驶员发放注册有效期为3年的《网络预约出租汽车驾驶员证》。作为从某，上诉人本人及其所有的车辆又分别持有网约车驾驶员证和网约车运输证，其在一审庭审中也陈述其知晓上述有效期的规定。因此，上诉人自称其为普通百姓，不了解有关规定，主观上不知晓有效期的理由显然无法成立。上诉人还称，不知晓具体的行业主管部门和接触渠道，无法更换通讯方式，未接到换证通知。但上诉人持有并于一审中提供的沪交许可市字0002307号网络预约出租汽车运输证清晰的载明了该证件的核发机关为上海市交通委员会（市道运管理局系其下属机构）。网约车从业资格考试培训教材上也注明了编写机构为“上海市交通委员会职业资格中心”。上诉人在网约车平台从事道路运输，完全具有了解相关信息并进行沟通的渠道。而且，市道运管理局还以网站公告、短信通知、通过各大平台代为通知等各种方式尽其所能地通知了相关从某，已尽到了提醒和告知的义务。上诉人因自身的懈怠或疏忽大意导致了涉案车辆网约车资格的丧失，却要归责于行业主管部门，其理由显然不能成立。因此，上诉人要求撤销系争注销决定的诉请不能成立。

　　需要指出的是，《行政许可法》第七十条规定，有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。根据该条规定，行政许可的注销，是指基于特定事实的出现，而由许可机关依据法定程序收回行政许可证件或者公告行政许可失去效力。这里的特定事实，往往是客观事实，而与被许可人行为的违法与否无关。如《行政许可法》第七十条第（一）（二）（三）（五）项规定的应当注销情形为许可有效期届满、被许可人的主体资格消灭、不可抗力。即使是该条第（四）项“行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的”，虽然被撤销、吊销可能涉及到被许可人的违法行为，但注销所直接依据的仍然是生效的撤销、吊销决定，即行政许可业已失效的客观事实，而并非是直接针对被许可人的违法行为。因此，从立法本意来看，注销行政许可不带有制裁的性质，即不是对被许可人违反义务的制裁行为。而是在特定事实发生后，由行政机关依据相关规定收回行政许可证件或者公告行政许可失效的程序性行为。这也意味着注销与行政许可效力的丧失没有因果关系，注销并不具有终止行政许可效力的制度功能，它仅仅是在行政许可的效力因法定事由丧失后，行政机关办理的一种手续，该手续的发生时间不可能先于行政许可效力的丧失。而是在行政许可失效后办理的手续，即在注销之前，行政许可已经失效或者实质上已经失效。一般来说，行政许可是附期限的，被许可人只能在行政许可有效期内实施许可活动；行政许可超过有效期的，从事行政许可的活动便失去了法律依据。因此，被许可人需要在有效期届满前，向许可机关依法申请行政许可的延续。如果被许可人在有效期届满后未申请延续的，或者其延续申请未被批准的，其已经取得的行政许可自有效期届满之日起便失去了法律效力。于行政机关而言，这种情况出现后，行政许可机关就应当依据第七十条第（一）项的规定，依职权办理行政许可的注销手续。综合上述分析，注销行政许可作为一种特定事实发生后的程序性行为，不具有制裁性，不会对行政相对人的权利义务产生实质性影响。落实到本案而言，上诉人的车辆所获网约车许可自其有效期届满之日已自行失效，而注销行政许可并非对行政许可效力的终止，作为程序性行为，上诉人认为会损害其利益并进而提起本案诉讼的理由显然不能成立。故原审判决驳回宋志良的诉讼请求，处理结果亦无不当。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费人民币50元，由上诉人宋志良负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 陈瑜庭

　　审判员 沈莉萍

　　审判员 程　黎

　　二Ｏ二三年六月十五日

　　书记员 秦姝婷

　　来源：鲁法行谈