最高法：撤回行政许可的法定程序和救济措施

　　裁判要旨

　　 行政机关在设定和撤回行政许可过程中，均应当遵行一定正当程序，因违法实施行为损害行政相对人合法权益的，应当承担赔偿责任；出于维护公共利益的需要，行政机关可以依法撤回行政许可，但给行政相对人造成财产损失的应当依法给予补偿。

　　文书全文

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2016）最高法行申4765号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：浑源县鸿鑫烟花鞭炮厂。住所地：山西省浑源县永安镇北岳东路(东峪滩)。

　　负责人：郑有金，该厂厂长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郑有金，男，1956年11月29日出生，汉族，住江西省上饶市横峰县。

　　二申请人共同委托诉讼代理人：涂四益，广东穗宏律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山西省大同市人民政府。住所地：山西省大同市迎宾街5号。

　　法定代表人：武宏文，该市市长。

　　委托诉讼代理人：幸胜，男，1967年5月8日出生，汉族，住山西省大同市城区，系山西省大同市人民政府工作人员。

　　委托诉讼代理人：白新，男，1973年9月29日出生，汉族，住山西省大同市城区，系山西省大同市人民政府工作人员。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：山西省浑源县人民政府。住所地：山西省浑源县恒山南路。

　　法定代表人：王继武，该县县长。

　　委托诉讼代理人：李晓君，山西冠言律师事务所律师。

　　再审申请人浑源县鸿鑫烟花鞭炮厂、郑有金因与被申请人山西省大同市人民政府、山西省浑源县人民政府行政处理及行政赔偿一案，不服山西省高级人民法院（2016）晋行终66号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　浑源县鸿鑫烟花鞭炮厂（以下简称鸿鑫烟花）、郑有金因对山西省大同市人民政府（以下简称大同市政府）、山西省浑源县人民政府（以下简称浑源县政府）作出的行政处理决定不服，向山西省大同市中级人民法院提起本案诉讼，请求确认大同市政府与浑源县政府关闭鸿鑫烟花企业的行为违法或无效，同时请求赔偿损失6475.14万元及利息3500万元。

　　山西省大同市中级人民法院一审查明，鸿鑫烟花是一家依法成立，由郑有金创办的集烟花生产、销售、燃放于一体的民营企业，该厂及其法定代表人郑有金多次被评为重合同、守信用企业和市、县劳动模范。2009年12月23日，山西省人民政府安全生产委员会办公室根据山西省人民政府”9.26”安全生产电视电话会议精神，结合山西省实际，为确保山西省烟花爆竹生产企业安全、有序退出生产领域，向各市人民政府下发了《关于加强烟花爆竹安全生产的紧急通知》。2009年2月20日，山西省大同市安全生产监督管理局向山西省安全生产监督管理局上报《关于吊销浑源鸿鑫烟花爆竹有限公司等二家企业安全生产许可证的报告》（同安监危化字〔2009〕17号）。2009年2月23日，大同市政府办公厅向浑源县政府等三家单位下发《关于对烟花爆竹生产企业实施关闭的通知》（同政办发〔2009〕25号），其中载明”……市政府决定对浑源县鸿鑫烟花爆竹有限责任公司、左云县高山花炮厂和市云威花炮厂三家烟花爆竹企业实施关闭。请浑源县政府、左云县政府、市国资委严格按照有关精神和要求，在2009年3月底之前彻底关闭到位。”同年3月16日，山西省大同市安全生产委员会向浑源县政府等三家单位下发了《关于实施关闭烟花爆竹生产企业的实施意见》，要求：1.统一思想，加强领导，确保三月底前完成关闭任务。2.高标准、严要求，确保烟花爆竹生产企业关闭工作完全彻底。2009年4月30日，山西省安全生产监督管理局将鸿鑫烟花的烟花爆竹生产企业安全生产许可证注销并予以公告。此后，浑源县政府就鸿鑫烟花的关闭补偿等问题向大同市政府，山西省大同市政府安全生产委员会办公室进行书面请示或报告。2009年10月27日，鸿鑫烟花向山西省浑源县安全生产监督管理局提交《申请》，申请成立山西鸿鑫礼花经销有限公司，随后，山西省浑源县安全生产监督管理局同意该厂转型成立经销公司，并向山西省大同市安全生产监督管理局申报。2009年11月6日，山西省大同市安全生产监督管理局同意山西省浑源县安全生产监督管理局的意见，将该企业由生产企业转为经销公司。后因补偿问题，鸿鑫烟花职工多次向国家信访局、山西省信访局上访。

　　另查明，鸿鑫烟花曾于2009年5月22日向山西省大同市中级人民中院提起行政诉讼，要求确认大同市政府对其实施关闭的具体行政行为违法并予以撤销。

　　一审法院认为，山西省大同市政府办公厅《关于对烟花爆竹生产企业实施关闭的通知》（同政发〔2009〕25号）是为进一步贯彻落实山西省人民政府于2008年9月26日召开的全省安全生产电视电话会议精神以及山西省安全生产委员会办公室下发的《关于加强烟花爆竹安全生产的紧急通知》的精神，其对包括鸿鑫烟花在内的三家烟花爆竹生产企业实施的关闭，也是以响应山西省人民政府产业结构调整的实际和安全生产的严峻形势为出发点，是一种政策性关闭行为，故鸿鑫烟花、郑有金要求确认该关闭行为违法的诉讼请求没有法律根据，应予以驳回。关于鸿鑫烟花、郑有金要求的行政赔偿的诉求，因行政赔偿的前提基础是行政行为被依法确认违法，而本案中鸿鑫烟花、郑有金要求判令该关闭行为违法，并没有法律依据，故亦应予以驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决驳回鸿鑫烟花、郑有金的诉讼请求。

　　鸿鑫烟花、郑有金不服，向山西省高级人民法院提出上诉，请求撤销一审判决，改判大同市政府、浑源县政府关闭郑有金企业的行为违法或无效，并赔偿损失6475.14万元及利息3500万元。理由为：1.人民法院应对大同市政府、浑源县政府的行政决定和行政执行行为进行全面的合法性审查，一审判决仅以政策性关闭为由确认大同市政府、浑源县政府的行政行为合法，属于适用法律错误；2.山西省安全生产电视电话会议精神和山西省安全生产委员会下发的《关于加强烟花爆竹安全生产的紧急通知》，不是大同市政府、浑源县政府行政行为的合法依据；3.一审判决认为大同市政府、浑源县政府的行政行为系基于公共利益需要，意味该行政行为为行政征收，但拒绝适用《中华人民共和国物权法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，构成适用法律错误。

　　浑源县政府答辩称，1.本案属于基于公共利益的政策性关闭，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，如果对相对人造成损害，应进行补偿。行政赔偿是以行政违法为前提，但本案政策性的关闭行为不存在违法情形；2.山西省人民政府根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，具有进行生态环境治理职权，为保护自然环境，实现可持续发展，其作出《关于加强烟花爆竹安全生产的紧急通知》符合公共利益。浑源县政府的行为是执行上级政府的行政命令，不存在行政违法；3.鸿鑫烟花、郑有金主张的赔偿数额缺乏事实依据，实际损失数额应客观。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回鸿鑫烟花、郑有金的上诉，维持原判。

　　大同市政府答辩意见与浑源县政府答辩意见一致。

　　山西省高级人民法院二审查明：山西省人民政府安全生产委员会办公室根据山西省人民政府”9．26”安全生产电视电话会议精神，结合山西省实际，为确保山西省烟花爆竹生产企业安全、有序退出生产领域，向各市人民政府下发《关于加强烟花爆竹安全生产的紧急通知》的时间为2008年12月23日，依法对一审法院所认定为”2009年12月23日”下发的事实予以纠正。二审法院查明的其他事实与一审判决认定的事实一致予以确认。

　　二审法院认为，山西省人民政府根据山西省”9.26”安全生产电视电话精神，为切实保障人民群众生命财产安全，促进全省安全生产形势稳定好转，作出对烟花爆竹企业实施关闭的产业调整行政决定（《关于加强烟花爆竹安全生产的紧急通知》）符合社会公共利益需要。《大同市人民政府办公厅关于对烟花爆竹生产企业实施关闭的通知》是为执行山西省人民政府安全生产委员会办公室下发的《关于加强烟花爆竹安全生产的紧急通知》作出的。大同市政府、浑源县政府据此作出对鸿鑫烟花实施关闭的行政行为并无不当。鸿鑫烟花、郑有金请求确认该行为违法的诉讼请求不能成立。基于此，因行政赔偿的前提不存在，鸿鑫烟花、郑有金请求行政赔偿的诉求，二审法院不予支持，判决驳回鸿鑫烟花、郑有金的上诉，维持原判。

　　鸿鑫烟花、郑有金不服，向本院申请再审，请求撤销原一审、二审行政判决，改判确认大同市政府、浑源县政府据此作出对鸿鑫烟花实施关闭的行政行为违法或无效，并赔偿损失。申请再审理由与二审上诉理由基本一致。

　　2018年11月21日上午，本院组织双方当事人在最高人民法院对本案进行了询问。大同市政府、浑源县政府提交意见与二审答辩意见基本一致。

　　本院认为，本案被诉行政行为系大同市政府《关于对烟花爆竹生产企业实施关闭的通知》（同政办发〔2009〕25号）及浑源县政府为落实该通知要求实施的具体关闭行为。鸿鑫烟花、郑有金的诉讼请求为确认大同市政府、浑源县政府关闭鸿鑫烟花的行为违法或无效，同时请求赔偿损失6475.14万元及利息3500万元。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。对于鸿鑫烟花、郑有金关于确认被诉行政行为无效的请求，本院不予处理。其诉讼请求实为确认大同市政府、浑源县政府关闭鸿鑫烟花的行为违法，并赔偿损失。

　　从性质上看，本案被诉关闭行为实际上是对鸿鑫烟花生产许可的撤回。根据原审法院查明的事实，大同市政府、浑源县政府为落实山西省人民政府”9.26”安全生产电视电话会议及山西省安全生产委员会下发的《关于加强烟花爆竹安全生产的紧急通知》精神，作出了关闭鸿鑫烟花企业的行为，其目的是保障人民群众生命财产安全，促进全省安全生产形势稳定好转。因此，本案被诉关闭行为具备维护社会公共利益的基础。《中华人民共和国行政许可法》第七条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。该法第八条第二款的规定，准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要，行政机关可以依法撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。由此可见，行政机关在设定和撤回行政许可过程中，均应当遵行一定正当程序，因违法实施行为损害行政相对人合法权益的，应当承担赔偿责任；出于维护公共利益的需要，行政机关可以依法撤回行政许可，但给行政相对人造成财产损失的应当依法给予补偿。本案中，大同市政府、浑源县政府并未举示充分证据证明其在作出关闭鸿鑫烟花行为时履行了听取当事人陈述、申辩的正当程序，仅主张具备维护公共利益基础并依政策关闭并非作出关闭行为合法的充分条件；况且，如前所述，即使大同市政府、浑源县政府系依法关闭鸿鑫烟花，也应当向鸿鑫烟花依法给予补偿。双方当事人在本院询问过程中表示就补偿问题进行过沟通，但时至今日补偿问题并没有解决，大同市政府、浑源县政府仅表示将积极向山西省人民政府进行报告，争取解决。

　　综合全案及鸿鑫烟花、郑有金主张多次向大同市政府、浑源县政府提出补偿请求的情况来看，虽然鸿鑫烟花、郑有金的诉讼请求在形式上表现为确认大同市政府、浑源县政府的关闭行为违法并赔偿损失，但实际上已经包含了请求行政机关履行补偿责任的内容。意即：行政行为违法应当赔偿、即使合法也应当补偿。因此，无论大同市政府、浑源县政府关闭鸿鑫烟花的行为合法与否，均不能免除大同市政府、浑源县政府赔偿或补偿的责任。原一审、二审法院应当对鸿鑫烟花、郑有金的赔偿和补偿请求作出处理；至少应当向鸿鑫烟花、郑有金进行释明，引导其更加明确诉讼请求。本院在查阅二审卷宗时也注意到，二审法院曾将”是否应当赔偿或补偿上诉人的损失”作为庭审的焦点之一。但原一审、二审法院径直判决驳回鸿鑫烟花、郑有金的赔偿请求，有失妥当。

　　综上，原一审、二审法院认定本案被诉行政行为合法的证据并不充分，且存在遗漏诉讼请求的情形。鸿鑫烟花、郑有金的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：

　　一、指令山西省高级人民法院再审本案。

　　二、再审期间，中止原判决的执行。

　　审判长 梁凤云

　　审判员 罗　霞

　　审判员 王海峰

　　二〇一九年四月二十二日

　　书记员 申泽斌

　　来源：专注行政法