最高法院第四巡会议纪要：完整的行政许可在特定条件下可以部分撤销

　　裁判要旨

　　1.未告知利害关系人享有听证权利，未依法举行听证的行政许可，属于重大违反法定程序的行政行为。未依法举行听证对许可申请人或利害关系人的实体合法权益也可能具有重要影响。2.行政许可包含多个事项且各个事项之间相互独立、可以明确分割的，人民法院可以依法就其中部分事项予以撤销。

　　基本案情

　　甲厂系生产危险化学品企业，始建于1993年，占地面积约6.67亩，南北长约110米，东西宽约40米。2013年9月30日，L市城乡规划局（以下简称L规划局）为乙公司颁发建字第411100201300072号《建设工程规划许可证》，涉案建筑名称：4号楼，建筑数量1栋，建筑总高57.7米，建筑层数16，建筑面积10127.6平方米。甲厂不服，向L市政府申请复议漯河规划局为乙公司颁发的《建设工程规划许可证》。L市政府于2014年10月24日作出漯政复〔2014〕95号《行政复议决定书》，确认L规划局为乙公司颁发建字第411100201300072号《建设工程规划许可证》的行为违法。甲厂不服，向Z市中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销漯政复〔2014〕95号《行政复议决定书》。该院经审理作出（2014）周行初字第29号行政判决，驳回了甲厂的诉讼请求。甲厂仍然不服，上诉至H省高级人民法院，该院经审理认为涉案的建设工程规划许可程序违法，L规划局于2012年审查乙公司提出的建设规划许可时，就已经知道甲厂和乙公司4号楼的建设之间具有重大利益关系。因此，乙公司于2013年7月重新提出行政许可后，L规划局未告知甲厂享有要求听证的权利，即为乙公司颁发涉案行政许可证，显属程序违法。另认为，被诉行政复议决定适用法律错误，本案中是否对涉案规划许可证加以撤销，只会影响到涉案规划许可证批准建设的住宅楼和物业用房存在的合法性，而与公共利益无关，故应予纠正。综上，H省高级人民法院于2015年10月16日作出（2015）豫法行终字第00236号行政判决，撤销Z市中级人民法院作出的（2014）周行初字第29号行政判决，撤销L市政府作出的漯政复〔2014〕95号行政复议决定，责令L市政府60日内重新作出行政行为。2015年11月2日，H省高级人民法院作出豫高法建〔2015〕14号《司法建议书》，要求L市政府在重新处理行政复议案件时，要高度重视本案涉及的重大安全隐患问题，平衡涉诉各方的利益，妥善解决本案争议。2015年11月20日，L市政府决定恢复涉案行政复议案件的审理。2016年5月30日，Z市中级人民法院作出（2016）周法执通字第67号《执行通知书》，要求L市政府履行（2015）豫法行终字第00236号行政判决义务。L市政府经重新调查后，于2016年6月21日作出漯政复〔2016〕54号行政复议决定，认为：（1）L规划局为乙公司颁发《建设工程规划许可证》的行政行为程序违法。（2）涉案《建设工程规划许可证》应当予以部分撤销。决定：撤销L规划局为乙公司颁发的建字第411100201300072号《建设工程规划许可证》中有关4号住宅楼的行政许可。乙公司不服，遂提起本案诉讼，请求判决撤销漯政复〔2016〕54号行政复议决定。2016年11月18日经现场勘验，涉案行政许可的4号住宅楼的建设已竣工并预售中。

　　争议焦点

　　颁发建设工程规划许可证时未通知利害关系人听证是否属于依法被撤销的事由？建设工程规划许可证被撤销是否影响公共利益？完整的行政许可行为，部分事项不具有合法性的，能否部分予以撤销？对以上问题，有不同观点：第一，关于未通知利害关系人听证是否属于依法被撤销的事由问题。一种观点认为，未依法举行听证影响的是利害关系人程序性权利，但其实体方面可能与客观事实相符，因而不宜以此为由直接撤销行政许可。另一种观点认为，尽管依法参加听证属于程序性权利，但其是保障所作出的行政许可符合法律规定、避免损害利害关系人合法权益的重要权利。未依法举行听证属于重大程序违法事项，属于可以撤销的正当事由。第二，关于是否影响公共利益问题。一种观点认为，涉案建设工程规划许可证对应的商品房已经建成并对外销售，若该证被撤销则导致商品房因属于违法建设而应被拆除，将造成众多购房户的权益受到损害，直接影响公共利益。另一种观点认为，公共利益具有特定的含义，其对应的是不特定人员的利益，应当与多数人的利益相区分。涉案建设工程规划许可证对应的利益主体即为特定的开发商及购房人，无论其利益大小，都不构成公共利益。第三，关于完整的行政许可行为，能否采取部分撤销判决方式问题。一种观点认为，行政许可的事项包含多个可分的独立事项之时，根据其违法的具体情况，存在可以部分撤销的可能，对此，《行政诉讼法》第70条亦明确规定了部分撤销判决方式。另一种观点认为，行政许可行为是一个完整行为，因程序违法需要撤销的，其效力应当及于整个许可行为，即不能部分撤销。

　　裁判结果

　　一审：驳回乙公司的诉讼请求。二审：驳回上诉，维持一审判决。再审审查：裁定驳回再审申请。

　　评析

　　一、关于涉案工程规划许可的合法性问题主要争议在于是否需要经过听证程序。根据《城乡规划法》第40条第1款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”以及《行政许可法》第47条“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证”的规定，L规划局在作出涉案工程规划许可决定前，应当查明该行政许可是否直接涉及乙公司与他人之间重大利益关系。听证程序可以适用于行政相对人和利害关系人。通常而言，不同性质的行政行为，要求听证程序的主体有所不同。对于行政处罚行为，要求听证的主体通常为行政相对人，但利害关系人认为行政处罚过轻的，利害关系人也可能要求听证。对于行政许可行为，要求听证的主体则通常为利害关系人，但行政相对人为确保许可事项可以安全实施等目的，也可能要求听证。本案中，L规划局应当依法告知乙公司及相关利害关系人享有要求听证的权利。利害关系人在法定期限内提出听证申请的，L规划局应当依法组织听证。需要注意的是，在利害关系主体的判断方面，应当把握以下原则：利害关系主体所享有的权益必须在许可行为作出之时即已客观存在。本案中，甲厂与涉案工程规划许可具有重大利益关系，且甲厂建设在先，涉案工程规划许可在后，L规划局应当告知甲厂享有要求听证的权利。未告知利害关系人享有听证权利，未依法举行听证的行政许可，属于重大违反法定程序的行政行为。此外，本案中涉案工程规划许可的对象是住宅楼的建设，而与该住宅楼相邻的甲厂属于危险化学品企业，其相关氧气业务需要规定的安全距离保障，违反安全距离的要求将存在重大安全事故隐患。因而，未依法举行听证对许可申请人或利害关系人的实体合法权益均可能产生重要影响。L规划局在未告知许可申请人以及利害关系人听证权利，未充分听取各方意见、调查论证的情形下，作出涉案工程规划许可，其侵害的不仅是甲厂的程序性权利，且对甲厂的安全生产，以及涉案住宅的安全居住等实体性权利，都可能产生重大损害。据此，涉案工程规划许可行为不具有合法性。

　　二、关于涉案工程规划许可影响的权益主体问题

　　涉案工程规划许可被撤销后直接影响的权益主体为乙公司以及涉案住宅的购买者等特定主体，并不涉及公共利益。因此，L市政府复议决定撤销涉案工程规划许可，符合《行政复议法》第28条第1款第（3）项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：……违反法定程序的……”、《行政许可法》第69条第1款第（3）项“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的……”等规定。事实上，L市政府曾以影响公共利益为由作出的确认涉案工程规划许可违法的复议决定，被H省高级人民法院生效判决以不涉及公共利益、理由不成立为由予以撤销并责令重作。在公共利益的判断，应当与集体利益或多数人利益或重大利益等概念相区分。若一个行政行为影响的是特定集体的利益如村集体，或者特定多数人的利益如本案中的购房人，或者某个特定主体的重大利益如数额巨大的财产，都不属于影响公共利益的情形，在应当依法撤销时不能适用确认违法判决。但司法实践中，为实现裁判的法律效果与社会效果相统一，不宜简单、机械地理解、适用法律规定，在极少数的特定情形下，可以根据行政法的比例原则作出裁判。以本案为例，若被诉行政规划许可直接影响的对象仅为一户居民的采光权，并无居住安全隐患等其他影响，而规划许可被撤销后将影响数百户居民的居住。此时，在确保规划许可直接影响主体的合法权益可以得到有效救济的前提下，可以考虑采取确认违法、责令采取补救措施的判决方式。

　　三、关于涉案工程规划许可能否部分撤销的问题

　　行政许可与行政处罚等行政行为的原理相同，包含多个事项，且各个事项之间相互独立、可以明确分割的，可以依法就其中部分事项予以撤销。《行政诉讼法》亦明确了部分撤销判决的方式，其适用规则主要根据部分撤销是否具有可执行性。具体到本案，涉案许可证内容包含小区（二期）1号住宅楼、2号住宅楼、4号住宅楼、物业房、地下室等建筑物。从形式上看，该工程规划许可属于一个独立、完整的行政行为，其违反法定程序的法律后果应及于许可的全部内容。但涉案工程规划许可对应的建筑物大都已竣工，且有部分业主已人住小区。直接影响甲厂合法权益的许可事项为4号住宅楼，涉案工程规划许可的不同建筑物之间具有相对独立性。仅撤销4号住宅楼的工程规划许可决定具有明确性、可执行性，且甲厂对此亦未提出异议。因此，L市政府作出部分撤销的被诉复议决定，不仅可以保障甲厂的合法权益，亦可避免行政许可被全部撤销而可能引发的大量争议。换言之，部分撤销可以有效保障当事人合法权益，也可避免行政许可被全部撤销而可能引发大量争议，有助于实质性化解行政争议的，人民法院应当予以支持。但需要注意以下问题：第一，被诉行政行为不具有合法性的，人民法院可以判决部分撤销，但不能判决确认部分被诉行政行为违法。第二，因程序违法导致被诉行政行为不具有合法性的，人民法院可以判决确认被诉行政行为违法，但不能判决确认被诉行政行为程序违法，更不能判决确认部分程序违法。第三，被诉行政行为的程序违法，可以导致被诉行政行为被撤销，且其撤销的是实体内容。第四，人民法院判决撤销或部分撤销被诉行政行为的，可以同时判决被告重新作出行政行为。但是，通常限于行政机关不重新作出将直接影响原告的合法权益或公共利益的情形。

　　——（撰写人：章文英）

　　来源：姜伟主编《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》、津法善行、行政法实务