来源：《法治现代化研究》2023年第2期  行政法实务

　　内容摘要：吊销行政许可证件是法定的行政处罚种类。新《行政处罚法》中“（吊销）许可证件”的表述，拓宽了行政许可吊销对象的范围，能够涵盖多种形式的实质性行政许可行为。在规范层面，吊销许可证件不仅被作为独立的行政处罚种类予以规定，还被视作计算责令停产停业的时间节点。从法理而言，吊销行政许可证件与撤销行政许可证件在法律属性、适用情形、适用主体、适用程序和法律效力等方面存在差别。但在相关单行法规范中，存在混淆二者适用要件，将二者相互替代，甚至直接将撤销行政许可作为行政处罚手段的情形。相关司法实践在对待撤销行政许可证件的态度上，则呈现出较为严格的态度，要求撤销行为的作出必须遵循法定程序要求，作出过程必须存在书面痕迹，应考虑信赖利益而避免随意，撤销许可应当合法且合理，等等。基于撤销行政许可对相对人权益的实质性影响，应当强化其说理要求，以保障相对人的正当程序权利。

　　关键词：行政许可证件；吊销行政许可；撤销行政许可；行政处罚

　　一、引  言

　　许可证或者执照，是行政相对人从事某些法律对一般人禁止事项的合法依据。[1]根据我国行政许可法的规定，行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。[2]从该规定来看，行政许可是政府准予个人或企业从事某种行为或活动的一种资格。作为现代政府的一种治理方式，行政许可连接着行政权力与公民权利。[3]“从政府改革实践来看，当代各国政府改革的普遍趋向是，适应市场经济的需求，进行政府职能转变、放松管制、调整政府与市场关系、把市场机制引入公共管理领域、实现政策执行的自主化改革”，[4]我国亦是如此。概因国家层面自21世纪初就着力推动简政放权之故，近年来行政法学界围绕行政许可展开的研究，也大多在“放管服”改革这一语境下，聚焦讨论行政许事项的范围、设定条件、相对集中行政许可的改革等议题。总体而言，这些既有研究的关注点主要集中在行政许可的入门条件以及中间的规制过程，至于作为行政许可终结情形的吊销行政许可行为，主要是在民商法学界被展开讨论，行政法学界对这一话题似乎鲜有涉及。

　　事实上，吊销许可证件作为法定的行政处罚种类，是指行政机关依法对违反行政管理秩序的当事人取消其所取得的行政许可证件，剥夺当事人从事某项生产经营活动、执业权利的行政处罚，[5]属于被动终结许可的情形之一。[6]当前我国有多部单行法规范规定了吊销许可证、吊销营业执照、吊销登记证书、取消资格等行政处罚。无论是对于个人还是企业而言，吊销许可证件都意味着终止其依法从事某种行为的资格。从当前单行法规范对于吊销许可证件的程序设定强度（如听证程序）来看，毫无疑问，这项处罚行为对于相对人权益的影响是巨大的。然而，无论是单行法规范还是相关执法司法实践，对于吊销与撤销、撤回的理解和适用都存在一定程度上的混乱，吊销许可适用情形的空白以及撤销许可属性的不明确，都直接影响了相关行政行为作出的程序安排以及后续救济机制的运行。在《行政许可法》制定实施20周年之际，行政许可制度运行的诸多问题都迎来立法完善契机。本文拟以吊销行政许可证件的内涵为起点，针对与其相关的撤销、撤回等概念及其关系展开论述和厘清，进而考察行政许可资格灭失的司法实践。本文主张妥善处理规范层面存在的吊销与撤销混同现象，强化程序要求以弥补当前行政许可证件撤销机制的不足，以期助力行政许可制度的实施与发展。

　　二、法体系中的吊销行政许可证件

　　“（吊销）许可证件”是2021年新《行政处罚法》的提法。从行政法规范体系来看，其内涵相较于“（吊销）许可、执照”的旧提法有了较大扩展，不限于形式上的行政许可或各类执照。在众多许可形式中，吊销行政许可证件属于主体资格的消灭，还是行为资格的消灭，需要结合具体行政许可类型来判断。

　　（一）吊销对象范围的拓展

　　1996年《行政处罚法》对吊销行政许可这一处罚种类的表述是“暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照”，由此可见吊销处罚包含对许可证和执照的吊销。2021年《行政处罚法》将相关表述调整为“暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件”，亦即将吊销对象整合表述为“许可证件”，从字面来看是取消了“执照”的表述。[7]但很显然，这里的许可证件应当包含旧法中的行政许可及其他执照。根据《行政许可法》的规定，行政许可存在多种表现形式。第39条规定：“行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，应当向申请人颁发加盖本行政机关印章的下列行政许可证件：（一）许可证、执照或者其他许可证书；（二）资格证、资质证或者其他合格证书；（三）行政机关的批准文件或者证明文件；（四）法律、法规规定的其他行政许可证件。行政机关实施检验、检测、检疫的，可以在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。”从该规定来看，即便一些证书在表述上没有许可的字眼，但其依然属于许可证件的范畴，如执照、资格证、资质证、合格证书、证明文件以及其他行政许可证件。旧的《行政处罚法》将处罚种类限定为“许可证+执照”，似乎将许可证限定为狭义上的包含“许可证”字眼的范围，与《行政许可法》的规定的并不一致。

　　尽管相关立法说明没有具体阐述新《行政处罚法》修正吊销许可规范表述的理由，但基于法常识可以判断，一方面，执照相对许可来说并非法言法语，使用行政许可证件的表述更为严谨。另一方面，行政许可证件拓宽了此前的许可范围，在法律适用层面也能更好的与《行政许可法》相衔接。正如有学者所言，“如何认定行政许可，是行政审批制度改革的最基础性法律问题，当前中国的‘行政许可’是个不确定概念，这增加了立法、执法、守法和司法的不确定性……法律规定应该尽量明确，否则，法律实施将演化成无数个再立法的过程……从法律实践与语言哲学的角度来看，行政许可名称法定是约束行政许可立法行为、推进《行政许可法》实施，确保行政审批制度改革取得实效的重要路径。”[8]

　　（二）资格消灭的两种情形

　　根据《行政处罚法》的规定，行政处罚按照种类可以分为名誉罚、财产罚、资格罚、行为罚和自由罚或曰人身罚。其中，资格罚是指限制或者剥夺当事人行政许可资格，以及行政机关认定、同意的其他非行政许可类资格的行政处罚，包括暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件等。[9]吊销行政许可证件是在被许可人依法取得行政许可后，利用许可实施了违法行为，执法机关依法吊销其行政许可的情形。因为被吊销的原因是当事人违法，因此，因吊销行政许可给当事人造成的损失，由当事人自己承担。

　　就个人而言，吊销行政许可证件意味着某种行为资格不复存在，而不涉及自然人的主体资格问题。而对企业而言，吊销行政许可证件所产生的法效力究竟是仅涉及企业的行为资格亦或是连同主体资格一同消灭，民商法领域曾经展开过较为细致的讨论，因为这一问题直接影响后续的清算过程。在行政处罚领域，尽管不存在上述问题，但在针对企业违法的行政处罚上，吊销行政许可通常不会独立适用。《药品管理法》第117条规定：“生产、销售劣药的，没收违法生产、销售的药品和违法所得，并处违法生产、销售的药品货值金额十倍以上二十倍以下的罚款；违法生产、批发的药品货值金额不足十万元的，按十万元计算，违法零售的药品货值金额不足一万元的，按一万元计算；情节严重的，责令停产停业整顿直至吊销药品批准证明文件、药品生产许可证、药品经营许可证或者医疗机构制剂许可证。”在该规定中，吊销药品批准证明文件是和没收违法所得、责令停产停业、罚款一并适用的。这就意味着，倘若吊销意味着主体资格的消灭，那么后续对于罚款及违法所得的缴纳就会伴随着企业主体资格的消灭而难以执行。然而，从前述涉及行政许可证件的规范来看，行政许可包含多种形式，不仅限于营业执照，还包括某一方面的、某个领域的生产许可、批文等。如药品行政领域通常区分对药品企业本身的许可和对某一种药品的许可，针对药品的许可又可以在不同的环节流程分别设定如药品批准许可、药品生产许可、药品经营许可等。就《药品管理法》第117条而言，对某种药物许可的吊销仅仅意味着企业对此种特定药品的研发、生产或经营资格的取消，而不涉及到其他药物或者是药企本身的生产或营业资质问题。根据《公司法》的规定，吊销营业执照是公司解散的法定事由之一，[10]公司解散意味着企业法人主体资格的消灭。因此，吊销涉及企业的行政许可究竟属于行为资格的消灭还是主体资格的消灭，需要视具体的许可类型来判断。一般而言，在当前众多许可形式中，仅有针对企业本身的吊销营业执照类许可属于主体资格消灭，其他多数情形仅产生行为资格消灭的法效力。

　　（三）吊销的规范设定类型

　　吊销许可证件的概念内涵和法律属性并不复杂，但从规范设定类型来看，多数情况下，吊销作为独立的行政处罚被规定在法律后果之中。也有一些立法，即便出现了吊销字眼，也只是将吊销作为计算责令停产停业期间的时间节点。

　　多数情况下，吊销都在相应条款的法律后果部分作为独立的行政处罚出现。如《文物保护法》第73条规定：“有下列情形之一的，由工商行政管理部门没收违法所得、非法经营的文物，违法经营额五万元以上的，并处违法经营额一倍以上三倍以下的罚款；违法经营额不足五万元的，并处五千元以上五万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销许可证书：（一）文物商店从事文物拍卖经营活动的；（二）经营文物拍卖的拍卖企业从事文物购销经营活动的；（三）拍卖企业拍卖的文物，未经审核的；……。”很显然，前述条文关于法律后果的规定是根据违法情节、程度轻重层层递进的，其中，吊销行政许可证件仅在情节严重时予以适用。但透过上述规定，并不能清晰的看出吊销与其他处罚种类之间的关系。吊销行政许可通常与没收违法所得、罚款等一并出现。从条文结构来看，对于没收违法所得而言，根据《行政处罚法》第28条第2款的规定，“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收。”这就意味着，无论相关单行法规范是规定了“没收违法所得”这一处罚种类，只要存在当事人有违法所得的情形，吊销行政许可通常都与没收违法所得一同适用。[11]《文物保护法》单独对此进行了明确，规定了其与罚款之间的并处关系。但该规范中，如果出现情节严重的情形，对于吊销行政许可是否并处罚款则存在疑问。

　　在一些法规范当中，尽管出现了“吊销许可证件”的字眼，但其仅仅作为辅助判断责令停产停业期间的时间节点存在，并不作为该条文行为模式的法律后果。《药品管理法》第88条规定：“有下列情形之一的，由负责药品监督管理的部门责令改正，处1万元以上5万元以下罚款；拒不改正的，处5万元以上10万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至由原发证部门吊销医疗器械生产许可证、医疗器械经营许可证。”吊销许可证在该条例中，并不是作为处罚措施加以规定，而是将其作为计算“责令停产停业”的期间标准。[12]

　　三、吊销许可与撤销许可之辨析

　　行政许可资格的终止存在多种情形。根据终止原因不同，可分为主动终止和被动终止。其中，被动终止有吊销、撤销、撤回，主动终止包括因到期产生的注销等。撤销与吊销都是基于特定的违法事由，由行政主体作出的行政行为。

　　（一）吊销许可与撤销许可之差异

　　吊销许可证件是指行政相对人因违法从事许可的事项，行政机关依法剥夺其从事被许可事项的权利的一种行政处罚。[13]《行政处罚法》仅明确了吊销行政许可证件的性质，至于其具体适用情形则散见于各单行法规范当中。撤销许可证是指行政机关或者行政相对人在行政许可过程中的违法情形的出现，导致行政相对人获得行政许可不具有合法性，行政机关依法终止行政许可效力的行政行为。[14]撤销行政许可适用于行政机关纠正违法实施行政许可的情形，适用前提是行政机关违法作出行政许可决定或者行政相对人违法取得行政许可。[15]二者在法律属性、适用情形、适用主体、适用程序及法律效力方面均存在差异。

　　1.法律属性不同。吊销许可证件是法定的行政处罚种类，撤销许可证件则是一种非行政处罚行为。《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于公司法第一百九十八条“撤销公司登记”法律性质问题的答复意见》（法工委复【2017】2号）明确：“行政许可法第六章监督检查第六十九条第一款对行政机关违法履行职责而准予行政许可的撤销作了规定，第二款对被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的撤销作了规定。第七章法律责任第七十九条规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，行政机关应当依法给予行政处罚。依照行政许可法的上述规定，撤销被许可以不正当手段取得的行政许可，是对违法行为的纠正，不属于行政处罚。”当然，法律属性的不同主要影响行为的作出过程所应受到的程序约束，并不影响撤销许可证件行为的可诉性。

　　2.适用情形不同。撤销许可证件是行政相对人已经不再具备被授予许可的条件，吊销许可证件适用于行政相对人在合法取得行政许可之后，从事了法规范所禁止的行为因而被行政机关取消该行为资格的情形。《行政许可法》第69条明确列举了撤销许可的适用情形，[16]同时规定了撤销许可的例外情形，即“可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销”。由于行政机关及其工作人员的原因被撤销许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关还应当依法给予赔偿。但有关吊销许可证件的具体情形，《行政许可法》本身并未涉及。

　　3.适用主体不同。根据《行政处罚法》和《行政许可法》，吊销的主体并未明确，理论上来说，对该违法事件具有管辖权的行政执法主体应当都具有这一资格，但从相关单行法的规定来看，一般都明确由“原发证机关”作为吊销权行使主体。根据《行政许可法》第69条的规定：有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……。”即原发证机关及其上级机关均有权行使撤销权。一些单行法对撤销权的行使主体进行了限缩。如《药品管理法》第139条规定“本法第一百一十五条至第一百三十八条规定的行政处罚，由县级以上人民政府药品监督管理部门按照职责分工决定；撤销许可、吊销许可证件的由原批准、发证的部门决定。”根据该规定，撤销许可和吊销许可的决定均由原批准、发证的部门决定。[17]《出版管理条例》第52条第2款也做了此种限缩，规定“出版物的出版、印刷或者复制、发行和进口经营单位不再具备行政许可的法定条件的，由出版行政主管部门责令限期改正；逾期仍未改正的，由原发证机关撤销行政许可。”

　　此外，关于适用主体的确认，司法实践中还出现了基于区分不同的责任主体确定撤销决定主体的情形。同样在江都市武坚食品站不服扬州市江都区农业委员会农业行政管理案的讨论中（扬江行初字第0013号判决书），有学者认为，《行政许可法》第69条第1款第2项撤销的原则是基于行政机关的违法行为而为行政相对人设立的许可，是纠正自己错误的行政行为；而《生猪屠宰管理条例》作为实体法，撤销许可是因为行政相对人的行为违法。因而，本案中扬州市江都区人民政府（原江都市人民政府）可以依法撤销该行政许可，法院驳回了原告江都市武坚食品站要求被告履行对原告的合格产品进行检验签章义务的诉讼请求。[18]

　　4.适用程序不同。《行政处罚法》明确规定，吊销作为对相对人影响较大的处罚种类，除了应当遵循一般行政处罚所要遵循的法定程序外，还应当适用听证程序。而关于行政许可撤销的程序，规范层面仍是空白。这也给行政机关实际行使该项权力造成了困难。尽管规范上语焉不详，但倘若行政机关未履行正当程序的要求，在司法审查过程中通常会遭致法院的否定性评价。为了解决这一难题，国家市场监管总局出台《市场监督管理行政许可程序暂行规定》，明确了撤销许可的作出需要参照《市场监督管理行政处罚程序规定》。但这一要求又带来了另一个问题，即由于《市场监督管理行政处罚程序规定》面对的是较为复杂的市场监督管理秩序，因此，相较于《行政处罚法》规定的处罚作出程序，其所设定的线索核查、立案、核实、法制审核等流程更为复杂。[19]尽管参照该规定有利于从程序上强化撤销许可决定作出的严谨性，但也给此类行政行为课予了过重的程序负担，导致该规定在涉及行政许可决定中的实际参照适用情况并不理想。

　　5.法律效力不同。吊销许可证件不具有追溯力，理由在于，吊销是基于许可资格以外的违法行为事由作出，因此其法律效力应当从违法行为发生之时起算。撤销则不同，撤销许可证件是一种非行政处罚行为，是对违法颁发许可证这一行为本身的纠正，撤销的理由在于相对人自始就不具备获得许可的条件，因而撤销的效力应当追溯到行政相对人获得许可之时，即许可自始无效。

　　（二）吊销许可与撤销许可之混同

　　吊销在规范层面上与许可的撤销、撤回等概念存在着较为明显的区别。根据《行政许可法》的规定，吊销主要针对获得许可后，后续具体行为的违法性情形，撤销则主要是适用于获得许可资格本身是否存在违法事由的情形。如《城乡规划法》第57条规定：“城乡规划主管部门违反本法规定作出行政许可的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政许可。因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的，应当依法给予赔偿。”即，对于涉及行政许可作出行为违法的，通常使用撤销这一概念。然而，行政法规范体系是庞杂的，吊销与撤销也并不总是如前述规定那般清晰。就整个法体系来看，有关单行法律规范在具体创制吊销情形及撤销情形时，仍然存在着界限不清的情形。

　　1.混淆二者适用要件。一种情形是，应当适用撤销许可的，却规定为吊销许可。如《出版管理条例》第67条：“有下列行为之一的，由出版行政主管部门责令改正，给予警告；情节严重的，责令限期停业整顿或者由原发证机关吊销许可证：（一）出版单位变更名称、主办单位或者其主管机关、业务范围，合并或者分立，出版新的报纸、期刊，或者报纸、期刊改变名称，以及出版单位变更其他事项，未依照本条例的规定到出版行政主管部门办理审批、变更登记手续的；……。”上述规定均涉及企业资质的变化，主要是形式上的变更，不涉及企业的违法行为。按照《行政许可法》的规定，类似情形应当适用撤销许可，但《出版管理条例》却设定了“吊销许可证”这一处罚种类和法律后果。另一种情形是，应当适用吊销许可的，却规定为撤销许可。如《医疗器械监督管理条例》第83条：“在申请医疗器械行政许可时提供虚假资料或者采取其他欺骗手段的，不予行政许可，已经取得行政许可的，由作出行政许可决定的部门撤销行政许可，没收违法所得、违法生产经营使用的医疗器械，10年内不受理相关责任人以及单位提出的医疗器械许可申请。”第96条规定：“医疗器械检验机构出具虚假检验报告的，由授予其资质的主管部门撤销检验资质，10年内不受理相关责任人以及单位提出的资质认定申请，并处10万元以上30万元以下罚款……。”就前述规定而言，第83条针对许可申请时的弄虚作假行为，对许可予以撤销，是符合《行政许可法》关于撤销适用条件的。然而，该规定第96条对于医疗器械检验机构检验资质的撤销并非基于申报资质本身的弄虚作假行为，而是基于获得资质后所从事的违法行为作出，该法却并未课以该违法行为吊销许可的后果，而是以撤销代替之。[20]混淆适用要件所带来的后果是显而易见的，那就是基于违法行为所作出的撤销决定无法受到行政处罚程序的约束。

　　2.吊销与撤销相互替代。如《公司法》第180条：公司因下列原因解散：……（四）依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销。”第198条规定：“违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报注册资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”在上述规定中，吊销营业执照、责令关闭、撤销被视为同等类型。在《公司法》第198条的规定中，“撤销公司登记”和“吊销营业执照”更是被视为可以相互替代的处罚手段。尽管该条规定的目的在于明确不同的违法情形所对应的法律后果，但其将撤销许可和吊销许可并列规定，似乎默认了撤销许可的行政处罚属性。关于将撤销许可证件视为行政处罚是否合适的问题，相关理论及司法实务都存在争议。如果将其纳入处罚范畴，那么处罚法定势必受到质疑，处罚的边界也会更加模糊。如果否定其处罚属性，此种严重影响相对人权益的不利益处分也由此将逸脱行政处罚的程序要求。

　　（三）吊销、撤销、撤回与注销

　　注销也是行政许可消灭的一种方式。与吊销、撤销不同，注销许可证是在程序上消灭许可证件的一种方式。注销的目的在于从事实上消灭许可证，以防止法律上不存在的许可证在事实上产生不良后果，如持证行骗等。因此，注销的功能在于对后续可能产生的违法行为的预防，亦是行政许可完全灭失的必经手续，不属于行政处罚，不具有制裁性。[21]《行政许可法》第70条规定：“有下列情形之一的，行政机关应当依法办理有关行政许可的注销手续：（一）行政许可有效期届满未延续的；（二）赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；（三）法人或者其他组织依法终止的；（四）行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；（五）因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；（六）法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。”

　　除了吊销、撤销和注销外，还存在行政许可的撤回。《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”撤回是行政机关改变已经生效的行政许可的情形之一。其法定事由限于“客观情况发生重大变化”，且只能出于“公共利益”这一目的，并不存在相对人违法的情形。因而与行政许可证件的吊销和撤销存在本质区别。在程序上，行政许可证件被撤回后，一方面应当继续履行注销步骤，另一方面，要对相对人的财产损失依法予以补偿。但在行政许可制度实践中，亦存在着以撤回为名的撤销行为。如有撤销许可决定书提出：“经核查，你单位注册人员数量及缴纳社会基本养老保险情况不满足工程造价咨询企业甲级资质标准要求。在责令你单位限期整改，整改期满后你单位仍未满足资质标准要求。依据《工程造价咨询企业管理办法》（建设部令第149号）第31条规定，决定撤回你单位的工程造价咨询企业甲级资质。”[22]该决定书中，作出这一撤回决定的理由是因相对人自身行为引起的“无法满足资质要求”，即无法满足许可条件的情形，应当适用《行政许可法》有关撤销之规定。

　　综上，吊销许可证件作为法定的行政处罚种类，与撤销存在本质区别，与撤回情形在行为违法性方面存在根本性的不同。与注销则为实体和程序的差异，注销作为主体资格终结的程序性事项，是所有许可终止情形的必经步骤。行政许可吊销的作出在程序上应当适用听证机制。对于与吊销混同适用的撤销是否适用《行政处罚法》设定的程序、是否适用听证程序，均处于不明确的状态。但此种情形下，基于撤销行为与吊销行为对相对人权益的影响并无差异，即便无法要求对其适用行政处罚的作出要求，至少应当在程序方面给予相对人一定的保障。

　　四、行政许可资格灭失的司法审查

　　尽管吊销行政许可证件的法律属性不存在争议，《行政许可法》亦对行政许可的撤销、撤回等明确了较为详实的适用条件和情形，但在解决行政许可具体问题的过程中，仍然是困难重重。在不少相关的单行法规范中，撤销许可与吊销许可的界限并不清晰，甚至存在混同适用及可替代适用的情形。在司法审查层面，吊销行政许可证件行为的作出因为具备明确的法律依据，因而无论在实体事由还是程序上都存在较为清晰的审查标准。而撤销许可尽管适用情形相对明确，但程序规定的空白使得规范层面缺乏具体的审查依据。从当前的司法实践来看，由于撤销许可对相对人影响较大，因而法院在进行审查时普遍要求其遵循程序要求，对其作出过程进行审查，同时需要考虑当事人的信赖利益，避免撤销许可的作出过于随意。一些法院还要求撤销行政许可决定的作出既要合法又要合理。

　　（一）必须遵循法定程序

　　通过法规范设定和相关司法实践来看出，撤销许可属于《行政诉讼法》上的“行政机关作出的有关行政许可的其他决定”，因而是可诉的。[23]法院在对撤销行政许可行为的审查问题上，实际上秉持着较为严格的实质审查标准。如在无棣县海洋发展和渔业局与杨风凯城乡建设房屋拆迁行政强制纠纷上诉案中，原审法院认为：“被诉撤销许可行为是否违反法定程序。最高人民法院在(2016)最高法行再104号判决中认为，行政机关撤销行政许可应该受到限制。行政许可法对撤销行政许可的程序虽未作出具体规定，但该法总则第五条第一款规定：‘设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则’；第七条规定：‘公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权……。’撤销行政许可亦属于实施行政许可。该案中，广东省林业厅在未事先告知的情况下，即作出撤销中科电站行政许可的决定，严重侵犯了中科电站依据前述法律规定享有的陈述权、申辩权，同时违反了前述法律规定的公开原则，属于严重违反法定程序。国务院国发〔2004〕10号《全面推进依法行政实施纲要》规定‘行政机关实施行政管理，……要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权；行政机关作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；作出行政决定后，应当告知行政管理相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。’”[24]该案中，法院认为，即便规范上不存在专门针对行政许可的撤销所设定的程序要求，但撤销许可作为行政许可实施的情形之一，应当遵循《行政许可法》总则部分关于行政许可实施过程中的原则和程序要求，即公平公正公开原则，以及陈述申辩听取意见等程序规定。即法院并不认为撤销许可在规范层面上不存在程序要求，因而认定未履行上述程序的行政许可撤销行为违反了法定程序。[25]在大连市环境保护局与王孝林撤销行政许可纠纷上诉案中，法院经过审查亦认为：“撤销权的行使程序未在许可法中具体规定，没有规定不能视为没有程序，可以比照其他法律规定或比照本法的程序性规定进行。依据许可法的公开、公正、公平原则和公民享有的陈述权、申辩权、救济权原则，被告在作出撤销许可决定前，应当听取被许可人的意见，被告未听取原告申辩意见是被告程序上的缺失。被告作出书面撤销决定后，须向原告告知诉权，未告知诉权程序不完整。被告没有遵循许可法的基本原则，程序违法，撤销许可决定应予以撤销。”[26]

　　（二）必须存在书面痕迹

　　在行政法原理上，行政机关原则上应当以书面方式做出行政行为，除非法律有特别规定，行政机关才可以用“口头”“动作”以及“自动化”等方式作出行政行为。[27]撤销许可证件的作出除了要遵循程序要求外，对于程序的落实方式和程度，司法实践还提出了更为细致的要求。在郴州饭垄堆矿业有限公司与国土资源部等国土资源行政复议决定再审案中，有关为何需要以特定的形式来落实说明理由制度，以及法院司法审查的基础与行政行为说明理由的方式与限度问题，最高法院是这样阐释的：“因为只有借助书面决定和卷宗记载的理由说明，人民法院才能知晓决定考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素，才能有效地审查和评价决定的合法性。”[28]因此，说明理由并不是，也不能走过场，相对人的陈述申辩，也并非胡搅蛮缠或者强词夺理。说理内容一定是具体的，说理的方式应当是有要求的，通俗来说，就是要留下具体说理痕迹。如学者所言，“如果仅仅凭着或者允许行政机关在法庭上以“本机关认为”这样的方式说明理由，那么法院可能难以达到司法审查的目的。反过来，若站在行政机关立场上，它需要说明哪些理由，把理由说明到何种程度才能满足司法审查的要求，即“说理限度”，也需要通过某种规则加以明示；若无，强制行政机关在做出行政行为时说明理由，则可能损及现代行政效率的价值。”[29]该案中，最高人民法院认为：“被诉复议决定援引《行政复议法》28条第1款第3项作为法律依据时，未明确具体适用该项五种违法情形的具体类型，更未阐明具体理由，给当事人依法维权和人民法院合法性审查造成障碍，构成适用法律不当。”尽管法院并未提及程序，而是将“未明确具体违法情形”以及“未阐明理由”都归入了“适用法律不当”的范畴，但其实已经从实质层面展开了对于撤销许可作出过程的审查。

　　（三）应当考虑信赖利益

　　学理上，有学者认为，《行政许可法》上的撤销和撤回制度均是行政法上信赖保护原则的具体体现。[30]司法实践中，在2020年度南通行政审判十大典型案例之四：丁某某等诉某市行政审批局等行政许可及行政复议案中，法院在裁判要旨中明确，“许可机关撤销行政许可应当有正当理由，并应考虑信赖利益保护等因素。”该案中，丁某等人对行政审批局撤销许可证的行为申请行政复议后，复议机关作出维持撤销决定的复议决定。丁某某等人提起行政诉讼，请求撤销《撤销登记决定书》及复议决定，并请求对《指导意见》的合法性进行附带审查。法院一审认为：“《指导意见》将‘无违章建筑’作为实施增设电梯许可的条件，属于将违章建筑的处理与规划许可不当牵连，存在‘以批代管’和‘搭便车’之嫌，有违依法行政的基本原则，《指导意见》不应作为行政审批局撤销行政许可的依据。撤销行政许可应具备法定撤销理由且不违反信赖保护原则。即使案涉楼房存在违法搭建，也应通过告知当事人自行拆除或者由有权机关给予行政处罚等方式进行管理，而非通过撤销许可的方式予以纠正。遂判决撤销《撤销登记决定书》及《复议决定书》。行政审批局不服，提起上诉，后主动撤回上诉，南通中院二审裁定予以准许。” 在对本案典型意义的解读中，法院强调，“本案还反映出行政机关对于已经作出的许可予以撤销过于随意，并未意识到行政许可一经作出即对相对人产生信赖保护利益。”还特别强调，即便本案存在违法情形，也应当通过行政处罚等方式进行管理，而非通过撤销许可的方式予以纠正。尽管法院在本案的说理部分引用的理由是“信赖利益保护”，但同时也凸显了司法实践对于撤销行政许可证件这一非行政处罚行为所应当遵循的实体和程序要求，且此种要求应当是行政许可领域所应当遵循的基本规则。

　　（四）撤销许可应合法合理

　　法院对案件的审查通常限于合法性审查。对于撤销许可而言，仅就程序的审查是否可行的问题都尚且存在依据上的困境，但在司法实践中，一些法院在对撤销许可行为的审查中，不仅审查其合法性，甚至对其合理性也提出了较高的要求。如在江山市友立矿业有限公司与江山市自然资源和规划局地质矿产行政许可纠纷再审案中，一审法院认为：“本案争议的焦点是江山自规局于2017年12月6日作出的江土资撤字[2017]1号撤销行政许可决定书是否合法：……二、关于江山自规局撤销许可行为是否合法的争议……江山自规局于2017年10月25日立案调查，同年11月7日作出撤销行政许可告知书，告知友立矿业公司拟撤销内容并告知陈述、申辩及听证权利，后经听证，于同年12月6日作出涉案决定书，程序合法……三、关于江山自规局撤销许可行为合理性的争议。《浙江省行政程序办法》第四条第二款规定，行政机关实施行政行为所采取的方式应当必要、适当，并与行政管理目的相适应。友立矿业公司主张即便江山自规局要纠正因其自身过错而致的行为，应当采用对友立矿业公司损害最小的方式进行，江山自规局通过变更即可纠正，无需撤销。”[31]本案经过二审、再审，均认为原判决事实清楚，适用法律正确，程序合法。在本案中，法院不仅对撤销许可的合法性，主要是程序合法性进行了审查，同时提出撤销许可的作出还应当合理，即符合比例原则的要求。尽管法院在案件中并未直接提及比例原则的字眼，但就其陈述来看，必要、适当及最小损害等观点正是比例原则的内核所在。

　　五、余  论

　　行政许可作为授益行政行为，对其撤销就如同处罚一样会对被许可人产生不利的影响，是“侵害行为”，[32]也因此属于《行政诉讼法》的受案范围。但撤销许可作出的程序却缺乏明确规定。吊销与撤销尽管法律效力不同，但在对相对人权益影响程度上却并无二致，二者在法规范层面通常被并行规定也可以说明这一点。一方面，欠缺程序要求会使得撤销行政许可证件这一严重影响相对人权益行为的作出缺乏充分的正当性；另一方面，若参照市场监督管理领域行政处罚的相关程序，又会导致撤销许可的流程过于繁琐，周期难以预料，进而引发新的监管风险。[33]如果让别人接受对其不利的决定，那么给出决定的理由则应是一种逻辑必然，否则就如同强盗用枪抵着你的脑袋然后掠去你的全部财产一样恶劣。[34]特别是撤销许可对相对人权益影响重大，倘若因为规范限制的原因而无法将其嵌入处罚体系的话，至少应当在程序上给予相对人一定的保障。即便是前述判决中的比例原则、信赖利益保护原则、利益衡量原则等，对他们的实践应用也仍有赖于法律程序规则的辅助，尤其是通过行政机关的说理过程来实现。对于说明理由制度，《行政许可法》第38条第2款规定：“行政机关作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权力。”该规定明确了行政机关的“说明理由”义务，但这一义务仅及于作出不予行政许可决定时，而不包括行政许可的撤销行为。如果说，在2003年《行政许可法》制定之初，或许行政机关基于工作水平以及对程序重要性认知的限制而不会说理或者是不愿意说理，[35]因而不能很好的贯彻这一制度的话，在《行政许可法》实施近20年的今天，说明理由已经通过各种实践案例被纳入到了正当程序的范畴，[36]在行政行为作出过程中显然必须全面贯彻这一要求。