最高法院判例：行政协议争议“实体从旧，程序从新”规则的适用

　　【裁判要旨】

　　1.行政协议的认定

　　行政协议是指行政机关为实现公共服务或者行政管理目标，在行使职权履行职责的过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。行政协议应是发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间，内容应具有行政法上的权利义务，即应当是行使行政职权、履行行政职责，目的是实现公共服务或者行政管理目标。

　　2.行政协议争议“实体从旧，程序从新”规则的适用

　　有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题，应按照“实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”即“实体从旧，程序从新”的规定。因此，对形成于2015年5月1日之前的行政协议产生的纠纷，当时的法律、行政法规、司法解释等没有规定其他争议解决途径（包括仲裁或者民事诉讼）的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织2015年5月1日以后提起行政诉讼，人民法院应当依法受理。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2024）最高法行再231号

　　再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：某甲公司。住所地四川省某县。

　　法定代表人：李某，该公司董事长。

　　再审申请人某甲公司因诉四川省某县政府履行行政协议一案，不服四川省高级人民法院（2023）川行终189号行政裁定，向本院申请再审。本院于2024年6月6日作出（2023）最高法行申1668号行政裁定提审本案。提审后，本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。

　　某甲公司向四川省绵阳市中级人民法院起诉称，2003年12月2日，四川省某县政府、原某市畜牧业局与某乙公司签订《建设波尔多山羊良种肉羊繁育基地投资协议》（以下简称《投资协议》）。2004年4月4日，四川省某县政府单独又和某乙公司签订《关于对2003年12月2日〈投资协议〉的补充协议》（以下简称《补充协议》）。《投资协议》约定：某乙公司在四川省某县某镇某村投资1500万元，建立波尔多山羊良种肉羊繁育基地；四川省某县政府负责用地的水电气四通一平，负责连接基地至公路的通道，五年内安排农业化产业资金500万元。负责维护周边治安秩序，并约定任何一方不得违约，如有违约，受损方有权要求违约方支付违约金壹拾万元，并承担相应损失。《补充协议》约定：将原来的繁育基地的地点进行变更，四川省某县政府完成新址的水、电、路三通工作，建设一条物料运输道路，保证每年100万元以上的产业化资金足额补助到位，并约定任何一方不得违约，如有违约，违约方同时承担陆拾万元的违约金。为了更好地履行协议，某乙公司在某市设立了某甲公司，由某甲公司继受了《投资协议》和《补充协议》的权利和义务。四川省某县政府在履行了部分协议义务后，将某甲公司的养殖基地划入工业园区，要求某甲公司停止养殖，但对土地回购事宜未能达成一致意见。四川省某县政府至今未兑现双方认可的补偿项目的补偿金，也未支付农业产业化资金271.4925万元和某甲公司地上建筑物和构筑物的补偿款1579万元。由于四川省某县政府没有按照《投资协议》和《补充协议》履行合同义务，按照约定应当承担违约金。请求判令：四川省某县政府履行《投资协议》及《补充协议》，即向某甲公司支付未兑现的产业化资金271.4925万元，支付地上建筑物和构筑物的补偿费用1579万元，承担违约金60万元。本案案件受理费由四川省某县政府承担。

　　四川省绵阳市中级人民法院一审作出（2022）川07行初101号行政裁定认为，某甲公司继受的《投资协议》及《补充协议》属于行政协议的范畴，其签订的时间节点均在2015年5月1日之前，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律，行政法规及司法解释”的规定，在2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，不属于行政诉讼的受案范围，故该院裁定对某甲公司的起诉不予立案。

　　某甲公司提起上诉，四川省高级人民法院二审作出（2023）川行终189号行政裁定认为，某甲公司继受的《投资协议》及《补充协议》签订的时间分别是2003年12月2日和2004年4月4日，某甲公司因案涉《投资协议》及《补充协议》发生纠纷提起本案诉讼，不属于行政诉讼受案范围，故该院裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　某甲公司不服，向本院申请再审称，一审裁定不予立案、二审裁定驳回上诉，适用法律确有错误。《中华人民共和国行政诉讼法》修改后，明确将行政协议纳入行政诉讼受案范围，案涉《投资协议》及《补充协议》属于行政协议范畴，依法属于行政诉讼的受案范围，行政协议成立于何时，不应该影响行政案件的性质。请求：依法撤销原审裁定，指令一审法院立案审理。

　　本院认为，本案争议的焦点为某甲公司针对2015年5月1日前签订的《投资协议》《补充协议》提起的诉讼是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　一、关于案涉《投资协议》及《补充协议》是否属于行政协议问题。行政协议是指行政机关为实现公共服务或者行政管理目标，在行使职权履行职责的过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的协议。行政协议应是发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间，内容应具有行政法上的权利义务，即应当是行使行政职权、履行行政职责，目的是实现公共服务或者行政管理目标。本案中，案涉《投资协议》及《补充协议》签订于具有行政职权、履行行政职责的机关与行政职权所作用的公司法人之间，符合行政协议的主体要素及形式标准。且案涉《投资协议》的一方主体某政府具有对辖区内农村农业进行建设管理的行政职责，协议约定的主要内容亦是为实现促进四川省某县畜牧业发展和促进农业产业化经营目的，因此该协议实质系四川省某县政府为实现其行政管理目标，履行农村农业建设管理行政职责，而签订的具有招商引资性质的协议，符合行政协议的实质标准。

　　二、关于案涉《投资协议》及《补充协议》是否属于人民法院行政诉讼受案范围问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等提起的诉讼，属于人民法院行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。据此，案涉《投资协议》及《补充协议》依法属于行政诉讼受案范围。

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条对该解释的溯及力问题作出规定，即“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”。据此，有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题，应按照“实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”即“实体从旧，程序从新”的规定。因此，对形成于2015年5月1日之前的行政协议产生的纠纷，当时的法律、行政法规、司法解释等没有规定其他争议解决途径（包括仲裁或者民事诉讼）的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织2015年5月1日以后提起行政诉讼，人民法院应当依法受理。本案中，案涉《投资协议》及《补充协议》作为行政机关招商引资性质的行政协议，当时的法律、行政法规、司法解释等没有规定其他争议解决途径，某甲公司选择通过行政诉讼解决相关的争议，并不违反相关法律的规定，依法应予支持。原审法院既认定案涉《投资协议》及《补充协议》属于行政协议，但又以该协议签订时间在2015年5月1日《中华人民共和国行政诉讼法》修改之前而不纳入行政诉讼受案范围为由，裁定不予立案，不符合上述规定的精神，亦增加了当事人的诉累，不利于纠纷的实质化解，应予纠正。

　　综上，一、二审法院以本案《投资协议》及《补充协议》属于行政协议但不属于行政诉讼受案范围为由，裁定对某甲公司的起诉不予立案不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第二项之规定，裁定如下：

　　一、撤销四川省高级人民法院（2023）川行终189号行政裁定和四川省绵阳市中级人民法院（2022）川07行初101号行政裁定；

　　二、指令四川省绵阳市中级人民法院受理本案。

　　审判长 张志刚

　　审判员 张淑芳

　　审判员 梁　爽

　　二〇二五年十一月十二日

　　书记员 万　腾

　　来源：行政法实务