裁判要旨

　　行政行为的事实、理由和依据是行政行为的必要组成部分，也是审查和评价行政行为是否合法的基本要素。政府信息公开答复与答复之事实、理由和依据，具有不可分性，申请人认为知情权未获满足的，应当通过对政府信息公开答复申请行政复议或者提起行政诉讼的途径解决，藉此实现自己对答复理由（事实、理由和依据）的异议主张。    将信息公开答复与答复的事实、理由和依据“切割分离”，不加限制地提出所谓“事实之事实”“理由之理由”“依据之依据”的信息公开申请和诉讼，不符合行政行为合法性审查的制度安排，不符合行政诉讼成熟性原理和一次性解决行政争议的需要，悖离了政府信息公开致力于服务不特定多数人利益的制度目的，不具有权利保护必要性，人民法院可以依法裁定不予立案或者驳回起诉。

　　裁判文书

　　江苏省南通市中级人民法院

　　行政裁定书

　　(2022)苏06行终644号

　　上诉人（原审原告）姚某某，男，住如皋市城北街道。

　　委托代理人姚某平，男，住如皋市如城镇。

　　被上诉人（原审被告）如皋市住房和城乡建设局，

　　住所地如皋市行政中心B座4楼。

　　法定代表人刘志俭，局长。

　　应诉负责人顾新建，副局长。

　　上诉人姚某某因政府信息公开一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2022）苏0691行初558号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，2021年10月16日，姚某某向如皋市住房和城乡建设局（以下简称如皋市住建局）提出政府信息公开申请，所需政府信息描述为“如城准提庵17号房屋被政府没收的凭据和清单”，2021年11月8日，如皋市住建局对姚某某作出《政府信息公开申请答复书》（皋建依复〔2021〕第043号），认为姚某某所申请公开的政府信息属于国家秘密，决定不予公开。2021年11月10日，姚某某再次向如皋市住建局提出申请，要求公开前次申请公开的政府信息属于国家秘密的证据材料。2021年12月2日，如皋市住建局对姚某某作出《政府信息公开申请答复书》（皋建依复〔2021〕第045号）并于次日送达，主要内容为：“姚某某申请公开的政府信息系本机关对如皋市私房出租改造房产档案进行定密的内部工作流程，具体是：1.本机关向江苏省住房和城乡建设厅提出定密申请；2.江苏省住房和城乡建设厅关于对如皋市私房出租改造房产档案设密申请的复函;3.本机关党委会将如皋市私房出租改造房产档案定为国家秘密的决定;4.到如皋市保密局办理备案登记手续。第1项是本机关向江苏省住房和城乡建设厅提出的定密申请，根据政府信息公开条例第十六条第二款、第三十六条第三项规定，决定不予公开；第2项是江苏省住房和城乡建设厅关于对如皋市私房出租改造房产档案设密申请的复函，文件明确此件不对外公开，决定不予公开；第3项是本机关党委会讨论将如皋市私房出租改造房产档案定为国家秘密的决定，适用《中国共产党党务公开条例（试行）》，决定不予公开；第4项是到如皋市保密局办理备案登记手续材料，本机关无此信息，建议向如皋市保密局咨询了解。”

　　另查明，2019年9月，江苏省住房和城乡建设厅函复如皋市住建局称“《如皋市私房出租改造房产档案涉密申请》不对外公开”。2019年11月，如皋市住建局党委会将“如皋市私房出租改造房产档案”定为秘密并向如皋市保密局备案。

　　姚某某提起行政诉讼，请求撤销如皋市住建局于2021年12月2日作出的《政府信息公开申请答复书》（皋建依复〔2021〕第045号）。一审法院认为，如皋市住建局针对姚某某对其申请内容的表述进行梳理后，对“如皋市私房出租改造房产档案”进行定密的工作流程信息进行了分项告知，即答复中1-4项信息。其中，1-2项信息系如皋市住建局在履行行政管理职责过程中形成的请示报告等过程性信息；第3项信息系如皋市住建局党委会的讨论记录，不属于政府信息范畴；第4项信息如皋市住建局未制作保存。针对姚某某的政府信息公开申请，如皋市住建局所作答复均符合政府信息公开条例的规定。据此，一审法院判决驳回姚某某的诉讼请求。

　　姚某某不服一审判决提起上诉称，如皋市住建局未明确如皋市如城准提庵17号房屋属政府没收房屋还是私房出租改造房屋，认定“如城准提庵17号房屋被政府没收的凭据和清单”属于国家秘密，缺乏事实和法律依据。在此基础上，姚某某有权要求如皋市住建局进一步公开上述信息被定密的依据等证明材料。如皋市住建局作出的被诉政府信息公开答复不符合法律规定，侵犯了姚某某依法享有的知情权，一审法院判决驳回姚某某的诉讼请求，认定事实和适用法律错误。据此，上诉人姚某某请求本院判决撤销一审法院判决，改判支持其一审诉讼请求。

　　如皋市住建局答辩认为，姚某某申请公开的本机关定密申请、上级机关答复以及有关规范性文件，均属于涉密信息，不应予以公开；姚某某申请的有关办理备案登记手续，因未制作无法公开，据此向姚某某作出信息公开答复，具有事实依据，符合政府信息公开条例规定，一审法院判决驳回姚某某的诉讼请求，适用法律正确。据此，如皋市住建局请求本院判决驳回上诉，维持原判。

　　本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，结合本案基本事实、双方当事人诉辩意见，以及司法审查的实际需要，本案二审审查的关键在于，在当事人对政府信息公开申请未获支持的情况下如何寻求救济；当事人能否再次提出政府信息公开申请，要求行政机关公开“不予公开”的理由和依据。

　　首先，行政行为通常是行政机关在认定事实的基础上，依据法律规定，并经过一定程序形成具体结论的法律行为。行政行为的事实、理由和依据是行政行为的必要组成部分，也是审查和评价行政行为是否合法的基本要素。基于成熟性原理和一次性解决行政争议的需要，在行政行为可争议、可救济的前提下，不可再对行政行为的事实、理由和依据等另行拆分进行争议和救济。

　　行政行为与作出行政行为的事实、理由和依据，是“整体与部分”“总体与个别”“形式与实质”的关系，具有不可分性。离开了具体的事实、理由和依据，行政行为也就失去了具体的内容和存在的基础。当事人对行政行为不服，即为对行政行为的事实、理由和依据不服；对行政行为的事实、理由和依据不服，亦为对行政行为不服；对行政行为的事实、理由和依据的审查，即是对行政行为的合法性进行审查。对此，行政诉讼法第三十四条第一款即规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件；第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求；第七十条还规定了撤销或者部分撤销行政行为的六个方面的具体理由。可见，在现行行政诉讼制度框架下，当事人对行政行为的事实、理由和依据不予认可的，应通过针对行政行为本身的司法审查程序直接获得法律上的救济。

　　其次，政府信息公开答复与答复之事实、理由和依据，同样遵循和体现不可分性；政府信息公开行政诉讼，同样遵循和体现成熟性原则和一次性解决行政争议的司法政策要求。申请人认为知情权未获满足的，可以依法直接针对信息公开答复行为提起行政诉讼，并藉此实现对答复事实、理由和依据的全面审查，但原则上禁止就事实、理由和依据再次申请公开和提起诉讼。

　　公民、法人或者其他组织依照政府信息公开条例的规定，有权向行政机关申请获取政府信息，对行政机关作出信息公开答复行为不服的，亦有权依法获得救济。但是，政府信息公开条例所设定的救济方式，是对行政机关所作政府信息公开答复行为是否合法的审查，同时必然也会涉及到对答复的事实、理由和依据的审查。然而，基于行政效能原则，现行法律规范并未直接赋予申请人可以就政府信息公开答复的事实、理由和依据，再行向行政机关提出新一轮政府信息公开申请之权利，更不允许申请人对“事实之事实”“理由之理由”“依据之依据”反复、循环申请政府信息公开。对此，政府信息公开条例第五十一条即规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。第十二条第一项进一步规定，不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。权利由法律赋予，权利救济的方式和途径亦由法律设定。当事人对行政机关作出的政府信息公开答复不服的，可以依法提出行政申诉，申请行政复议或者提起行政诉讼，而不应当以再次、循环申请政府信息公开的方式进行。当事人寻求救济的方式和途径必须依法进行，不可自作主张，随意创设，否则，将承担放弃法定救济途径的不利后果。

　　再次，申请人针对行政机关已经作出的政府信息公开答复，再次申请行政机关公开答复的事实、理由和依据等事项，实质是将政府信息公开程序置换为对答复行为不满的合法性质疑程序，将行政行为的事实、理由和依据与行政行为本身“切割分离”，既不符合行政诉讼对行政行为合法性审查的制度安排，也悖离了政府信息公开服务于知情权保障和不特定多数人利益的制度目的。

　　公民知情权与公民参政议政的政治民主权利密切相关，政府信息公开行政程序和政府信息公开诉讼虽由私人提出，但同时也服务于法治政府建设等公共利益，如果申请人不依法行使政府信息公开申请权和行政诉权，不仅其自身的合法权益难以获得有效保障，对公共利益而言，亦有所减损，因此需慎之又慎。申请人申请政府信息公开的目的，应在于获得政府信息本身，即申请人应当正当行使知情权，依法理性提出政府信息公开申请，并依法寻求救济，而不能将信息公开申请和信息公开诉讼作为表达私人不满甚至给行政机关制造工作负担和障碍的工具。如果允许申请人可以不加限制、任意申请行政机关再行公开政府信息公开答复的事实、理由和依据等事项，允许申请人“滚雪球”般一而再、再而三、无节制地反复提出申请，无异于将政府信息公开申请的链条无限制地向后延伸，必将极大浪费有限的公共资源，从而与政府信息公开条例“保障公民依法获取政府信息，提高政府透明度，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”的目的背道而驰。另一方面，允许当事人将行政行为的事实、理由和依据视为一个新的行政行为单独寻求救济，突破了现有的行政行为合法性审查框架，将使同一行政行为以及行政行为的不同组成部分面临被重复评价、反复评价的风险，不仅将严重影响行政行为自身的稳定性，而且也偏离了以行政行为为中心的行政诉讼制度。

　　本案中，针对姚某某申请公开的“如城准提庵17号房屋被政府没收的凭据和清单”，如皋市住建局作出答复告知姚某某所申请的政府信息属于国家秘密，决定不予公开。对此，姚某某可以向如皋市住建局提出申诉，也可以申请行政复议或者提起行政诉讼，通过如皋市住建局对所涉答复的合法性进行举证、以及复议机关或者人民法院的合法性审查，认定如皋市住建局作出答复是否具备事实和法律依据。姚某某不按照法定途径和方式寻求救济，而是向如皋市住建局提出公开相关保密审查的证据材料的新的信息公开申请，在法律已经明确设定对政府信息公开救济途径和方式的前提下，不依法对答复是否合法、所涉政府信息是否属于国家秘密、应否公开等提请审查，而另行申请公开前次信息公开答复的事实、理由和依据，实质上是以信息公开的方式要求如皋市住建局对前次答复是否合法作出理由说明，不符合政府信息公开中对知情权保障的法律规定，且此种申请具有明显的咨询性质。在此前提下，无论如皋市住建局是否以及如何作出答复，人民法院对姚某某因此而提起的行政诉讼，依法均不予支持。

　　综上，姚某某在如皋市住建局已经答复告知所申请公开的政府信息属于国家秘密不予公开的前提下，再次提出申请要求如皋市住建局公开相关保密审查的证据材料，不符合法定信息公开救济方式，不具有权利保护的必要性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回其起诉。一审法院判决驳回姚某某的诉讼请求，适用法律错误，依法应予纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条第四项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：一、撤销江苏省南通经济技术开发区人民法院（2022）苏0691行初558号行政判决。二、驳回上诉人姚某某的起诉。一审案件受理费25元，二审案件受理费50元，均退还上诉人姚某某。本裁定为终审裁定。

　　审 判 长 郭德萍

　　审 判 员 黄静波

　　审 判 员 殷    勤

　　二〇二二年十一月三日

　　书  记  员  曹心童

　　来源：专注行政法