天津法院裁判：行政机关不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为

　　【裁判要旨】

　　《行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。所谓“同一的事实和理由”是指行政机关重新作出的行政行为依据的主要证据、事实和理由，与被撤销的行政行为所依据的主要证据、事实和理由基本相同。

　　行政机关的执法行为必须严格按照法定程序进行，在人民法院判决被告重新作出行政行为的前提下，被告在未进行任何新的调查或补充调查、未取得任何新的证据或补充证据的情况下，以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，明显违反了《行政诉讼法》第七十一条规定。

　　【裁判文书】

　　天津市第一中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）津01行终173号

　　上诉人（原审被告）天津市卫生健康委员会，住所地天津市和平区贵州路94号。

　　法定代表人王建国，主任。

　　被上诉人（原审原告）傅群生，男，1944年12月5日出生，汉族，住天津市南开区。

　　被上诉人（原审原告）刘云瑞，女，1946年6月4日出生，汉族，住天津市南开区。

　　上诉人天津市卫生健康委员会（以下简称市卫健委）因履行法定职责一案，不服天津市和平区人民法院（2019）津0101行初350号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　一审人民法院经审理查明，原告傅群生、刘云瑞于2016年2月14日通过邮政特快专递方式向被告市卫健委（原天津市卫生和计划生育委员会）提出履行法定职责申请书，申请被告依法查处张占京的违法行为，并对其为付领自2004年9月至2007年8月2日期间的诊、疗活动是否属于诊疗行为/非法行医作出认定。被告于当日收到二原告该申请，未作出任何书面答复，二原告于2016年9月22日向天津市和平区人民法院提起行政诉讼，天津市和平区人民法院于2016年11月24日以（2016）津0101行初344号《行政判决书》，判决被告于判决生效之日起三个月内，对二原告2016年2月14日提出的申请给予书面答复。后被告于2017年3月1日作出《关于〈履行法定职责申请书〉的回复》，二原告不服该回复，向原国家卫生和计划生育委员会提出行政复议申请，原国家卫生和计划生育委员会于2017年6月26日作出国卫复决〔2017〕38号《国家卫生和计划生育委员会行政复议决定书》，决定维持被告作出的回复。二原告不服，诉至天津市和平区人民法院，天津市和平区人民法院于2017年11月23日作出（2017）津0101行初338号《行政判决书》，判决撤销被告于2017年3月1日作出的《关于〈履行法定职责申请书〉的回复》及原国家卫生和计划生育委员会于2017年6月26日作出的国卫复决〔2017〕38号《国家卫生和计划生育委员会行政复议决定书》，并责令被告于本判决生效之日起六个月内，对原告傅群生、刘云瑞于2016年2月14日提出的申请重新作出书面答复。后被告不服提起上诉，天津市第一中级人民法院于2018年12月20日作出（2018）津01行终256号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。后天津市高级人民法院于2019年7月22日作出（2019）津行申58号《行政裁定书》，裁定驳回了被告的再审申请。被告于2019年6月10日作出《关于〈履行法定职责申请书〉的回复》，回复称“经我委调查，《履行法定职责申请书》反映的张占京于2004年9月至2007年8月2日期间对付领的行为具有诊疗行为的部分特点，但不构成《中华人民共和国执业医师法》第三十九条‘未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医’及《医疗机构管理条例》第四十四条‘未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业’等行政法意义上的违法行为。同时上述行为不具有职业性、社会性，不属于执业、行医范畴，不构成非法行医。”二原告收到该回复后不服，提起行政诉讼。

　　一审人民法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。所谓“同一的事实和理由”是指行政机关重新作出的行政行为依据的主要证据、事实和理由，与被撤销的行政行为所依据的主要证据、事实和理由基本相同。本案中，发生法律效力的（2017）津0101行初338号《行政判决书》已经判决撤销被告2017年3月1日作出的《关于〈履行法定职责申请书〉的回复》，并责令被告于判决生效之日起六个月内，对原告傅群生、刘云瑞于2016年2月14日提出的申请重新作出书面答复。在庭审中，被告自认在法院判决被告重新作出行政行为后，被告未进行新的调查，亦未取得新的证据，本案被诉回复系被告对被法院撤销的2017年3月1日作出《关于〈履行法定职责申请书〉的回复》补充和完善。需要指出的是，行政机关的执法行为必须严格按照法定程序进行，在人民法院判决被告重新作出行政行为的前提下，被告在未进行任何新的调查或补充调查、未取得任何新的证据或补充证据的情况下，以同一的事实和理由仅对其2017年3月1日作出的回复进行了补充说明并答复二原告。故被告于2019年6月10日作出《关于〈履行法定职责申请书〉的回复》明显违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、第七十一条、第九十六条第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十条第三款规定，判决：撤销被告市卫健委于2019年6月10日作出的《关于〈履行法定职责申请书〉的回复》，并责令被告市卫健委于本判决生效之日起六个月内，对原告傅群生、刘云瑞于2016年2月14日提出的申请重新作出书面答复。若被告市卫健委未按本判决规定的期限履行，从期满之日起，对被告市卫健委时任法定代表人按每逾期一日处七十元的罚款，至被告市卫健委作出处理之日止。案件受理费50元（二原告已预交），由被告市卫健委负担。（本判决生效之日起十日内，被告自行给付二原告）

　　上诉人市卫健委上诉称，一、上诉人按照终审判决要求，经过案卷审查、认定及审批等行政环节，在2017年3月1日作出的《关于<履行法定职责申请书>的回复》基础上，增加“是否属于诊疗行为”认定内容，形成2019年6月10日作出的《关于<履行法定职责申请书>的回复》，并送达被上诉人。依据终审判决要求，依法履行了法定职责。二、本案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定情形，一审人民法院适用法律不当。1．一审人民法院未全面了解（2018）津01行终256号终审判决要义，简单套用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定作出判决，属适用法律不当。2．两次履职答复内容不同，不属于与原行政行为基本相同的行政行为范畴。按照终审判决，上诉人2019年6月10日重新答复，答复中补充了是否属于诊疗行为方面内容，此答复内容在2017年3月1日基础上增加了既往已经调查、但因与原告沟通问题而未答复的“是否属于诊疗活动方面内容”，两次答复内容并不相同。不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定情形。3．本案情形不属《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定调整范围。上诉人在2017年3月1日作出《关于<履行法定职责申请书>的回复》前，按照《卫生行政处罚程序》规定的管辖、受理、立案、调查等法定程序，依法进行调查取证，认定事实，并经终审判决予以确认。按照终审判决，作出补充性答复内容，不需要重新启动调查，基于之前调查情况，可以作出答复，故未启动新的调查取证程序。根据最高人民法院（2018）最高法行申7403号判决，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定的目的是防止行政机关不积极纠正原行为中存在的违法情形，以消极的重复作为不履行人民法院生效判决。本案特点是终审判决的具体要求为补充答复内容，并非上诉人在案件处理程序、事实、证据方面存在足以被撤销所作出行政行为情形。上诉人在原有调查能够支持补充答复的情况下，经过案卷审查、认定审批等程序，按照终审判决重新作出完整答复，积极纠正终审判决指出的违法情形，不存在消极的重复作为情形，本案应不属于该法条调整范围。上诉人请求二审人民法院：撤销一审判决，依法改判驳回一审被上诉人的诉讼请求，维持上诉人2019年6月10日作出的《关于<履行法定职责申请书>的回复》。

　　被上诉人傅群生、刘云瑞辩称，同意一审判决，请求二审人民法院驳回上诉，维持原判。

　　本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，本案争议的焦点是上诉人市卫健委于2019年6月10日作出《关于〈履行法定职责申请书〉的回复》是否与其已被撤销的2017年3月1日作出的《回复》基本相同，是否违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条的规定。本案中，上诉人于2017年3月作出的《关于〈履行法定职责申请书〉的回复》被人民法院生效判决撤销，并责令上诉人对于被上诉人傅群生、刘云瑞2016年2月14日提出的申请重新作出书面答复。上诉人在2019年6月作出《回复》中认定：张占京于2004年9月至2007年8月2日期间对付领的行为具有诊疗行为的部分特点，但不构成《中华人民共和国执业医师法》第三十九条及《医疗机构管理条例》第四十四条等行政法意义上的违法行为，对该部分的认定上诉人未进行新的调查。上诉人在《回复》中认定张占京对付领的行为不构成非法行医，理由为该行为不具有职业性、社会性，不属于执业、行医范畴，其与2017年3月《回复》的理由相同，该答复与原行政行为处理结果相同，属于以“同一事实和理由”作出与原行政行为基本相同行政行为的情形。在人民法院判决上诉人重新作出行政行为的前提下，其未进行任何新的调查或补充调查，本案被诉《回复》实质上与原《回复》行为基本相同，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定。一审判决并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　上诉案件受理费50元，由上诉人天津市卫生健康委员会负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 任桂红

　　审判员 芦一峰

　　审判员 韩　宇

　　二〇二〇年十一月二日

　　法官助理    张淑萍

　　书记员    韩恩康

　　来源：行政法实务