最高院提审改判：林地确权行为属于行政机关对民事争议的处理，判断是否证据确凿，应遵循优势证明标准，而非高度盖然性标准

　　裁判意见

　　土地、山林确权纠纷，时间跨度大，争议各方可能均会有相应的证据证明其对争议土地、山林享有权利。法院在分析认定证据时，应当结合争议各方的证据，逐一审查核实，综合分析可采信证据，根据优势证明标准，认定事实。

　　二审判决认为《山界林权证》系国家机关出具的权利证书，效力优于其他证据。但未考虑该国家机关公文书证存在的未经指界确认问题，亦未考虑其他相关管理使用证据与该证据之间的冲突矛盾，未综合分析认定证据的证明效力，证据采信违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，本院予以纠正。

　　一审判决认为15号处理决定未查明新柳组并入平江农场以及1960年退出平江农场带入和带出山林的四至界限情况；未查明1957年昌菱农场建场划界及对争议山场的经营管理情况；未查明新柳组林业“三定”时落实给本组村民的责任山四至界限及面积等问题，这些问题涉及争议山场权属来源和管理使用情况的详尽事实。提出上述问题的实质是，确保15号处理决定对争议山场确权结果做到万无一失，排除一切合理怀疑。

　　但是，如前所述，土地、山林确权案件属于行政机关对民事争议的处理，遵循与民事诉讼案件一致的事实认定证明标准，即优势证明标准，而不是高度盖然性标准，更不是排除合理怀疑标准。一审判决判断被诉行政行为“证据确凿”的证明标准错误，导致其事实认定错误，本院亦予以纠正。

　　中华人民共和国最高人民法院行政判决书

　　（2019）最高法行再285号

　　再审申请人：广西壮族自治区上思县叫安镇那工村新柳村民小组

　　被申请人：广西农垦昌菱农场有限公司

　　一审被告：广西壮族自治区上思县人民政府

　　一审被告：广西壮族自治区防城港市人民政府

　　原审第三人：广西壮族自治区国有七坡林场

　　再审申请人广西壮族自治区上思县叫安镇那工村新柳村民小组（以下简称新柳组）因被申请人广西农垦昌菱农场有限公司（以下简称昌菱农场）诉一审被告广西壮族自治区上思县人民政府（以下简称上思县政府）、防城港市人民政府（以下简称防城港市政府），原审第三人广西壮族自治区国有七坡林场（以下简称七坡林场）林地确权行政裁决、行政复议一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年4月28日作出的（2018）桂行终208号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年9月27日作出（2019）最高法行申4500号行政裁定，依法提审本案。提审后，案件现已审理终结。

　　防城港市中级人民法院（2017）桂06行初23号行政判决认为：建立十万山林场时，上思县政府组织工作组走山划场界，将争议山划归林场。1983年县委工作组等十三人到现场勘察，制作《关于双板大队原十万山林场山界情况的现场勘察笔录》及绘制《一九五七年十万山林场在双板大队地段的界线图》，载明十万山林场场界包含争议山场。上思县政府作出的上政裁（2016）15号《关于六揽、告敏、雨齐、水井等山地权属纠纷处理决定书》（以下简称15号处理决定）认为，昌菱农场缺乏证据证明十万山林场于1957年建场时已划得争议山场，显然与事实不符。15号处理决定未查明1959年新柳组并入平江农场时带入山林的四至界限，以及1960年退出平江农场带出山林的四至界限；未查明1957年建场划界的范围是否包括争议山场，以及昌菱农场对争议山场的历史经营管理情况；未查明新柳组在林业“三定”时给本组村民发包、以及后来确定为集体统管山的山林位置、四至界线及面积，与现争议山场涉及的六揽、告敏、雨齐、水井是否一致。15号处理决定和防城港市政府作出的防政复决（2017）7号行政复议决定（以下简称7号复议决定），认定事实不清，主要证据不足，判决：撤销15号处理决定和7号复议决定，责令上思县政府重新作出处理决定。

　　新柳组不服，提起上诉。

　　广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终208号行政判决认为：昌菱农场持有的《山界林权证》，系国家机关出具的权利书证，其证据效力优于一般证人证言。15号处理决定对涉案林地整体四至界限并未查明，对十万山林场成立后的相关划界及争议各方经营管理行为的诸多事实均未查实，争议山场历史经营管理包括经营时期、地点、范围等事实，仍需进一步调查核实。上思县政府及防城港市政府分别作出15号处理决定和7号复议决定的证据不确实、充分。判决驳回上诉，维持原判。

　　新柳组申请再审称：

　　1.1957年新柳组并入平江农场带入争议山场，1959年退场时带出争议山场，并对争议山场一直经营管理至今，争议山场理应仍属新柳组集体所有。

　　2.参加1983年昌菱农场场界勘察的人员，无1957年划界的知情人，也没有任何周边村屯参加，不具备合法性，不能作为定案根据。

　　3.昌菱农场持有的《山界林权证》颁证的权属来源、程序均不合法。

　　请求依法撤销一、二审判决，依法再审本案。

　　上思县政府答辩称：

　　1.争议山场历来属于新柳组管理使用。林业“三定”时，新柳组将争议山场落实为本组马多南等村民的责任山，该项事实已经得到另案生效民事判决确认。

　　2.昌菱农场持有的《山界林权证》，颁证前没有新柳组及周边村屯现场指界确认，颁证程序不合法，不能作为确权的根据。

　　请求撤销一、二审判决，依法再审本案，维持15号处理决定和7号复议决定。

　　防城港市政府答辩称:

　　1.昌菱农场认为，1957年十万山林场建场时，争议山场已由政府划给其管理使用，缺乏证据证实。

　　2.新柳组于林业“三定”时期，将争议山场落实给本组村民作责任山，后又定为集体统管山，管理使用的事实清楚。

　　3.昌菱农场持有的《山界林权证》未邀请周边村屯参加指界，颁证程序不当。

　　请求依法再审本案，撤销一、二审判决，维持15号处理决定和7号复议决定。

　　昌菱农场答辩称：

　　1.上思县政府未查明1957年划定场界的事实，界线图可以作为定案的依据。新柳组1959年退场时将争议山场带回不符合事实。

　　2.新柳组在林业“三定”时将争议山场落实为本组村民的责任山不合法。

　　3.昌菱农场持有的《山界林权证》是县政府核发的，有《山界林权审批表》佐证，是合法的权属凭证。

　　请求驳回新柳组的再审申请。

　　本院经审理查明，争议山场的四至界限为：东从山喏荒田起向东南沿山喏山脊经364.0高程点到井水山顶（高程524.2）；南从井水山顶（高程524.2）起向西南沿山脊经437.0、398.0高程点到念吊小河止；西以念吊小河为界；北从山喏荒田起向西沿乌告敏到念吊小河止。涉及山地名称主要有：六揽、告敏、雨齐、水井等，面积约1200亩。

　　1957年10月，国营十万山林场成立，1959年更名为平江农场。1975年上思县红旗林场并入平江农场后，改名为上思县平江林场。1978年，平江农场与红旗林场分场，改回原名平江农场。1996年，平江农场并入昌菱实业发展公司，更名为昌菱林工商公司。1957年，十万山林场成立时，时任上思县县长韦凌云指派县林业科副科长黄施政带领工作组到双板乡，会同时任双板乡乡长韦继绩等人走山划场界，当时以高椅山为点（解放前该山顶有一哨垒）包括三料造林站在内，从高椅子山至狗坐山，包括念吊瑶族村在内，场界是沿着大山水流为界，即水流向十万山内的，归十万山林场所管之山权，水流向双板、平江以北的，归双板或平江大队所管之集体山权。但1957年划场界时，只有时任双板乡乡长韦继绩口头同意，没有签订书面协议及制作附图。

　　解放后历经土改、合作化、“四固定”等时期，双方对于争议山均未能提供县级人民政府确定归属的证据。1959年，新柳组（原双板村福驮生产队）并入当时的平江农场（原昌菱林工商公司），连带所属的山林一并归于平江农场。1960年，由于那板水库水淹新柳组，全组群众退出平江农场，搬迁到现址，成立新柳生产队。

　　1983年1月26日，上思县委工作组、平江农场、自治区农垦局等十三人，到双板大队的高椅山进行勘察，制作现场勘察笔录及绘制界线图。现场勘察笔录及界线图所载明的十万山林场场界，包含现争议山。但是，现场勘察笔录和界线图没有新柳组以及周边村屯的代表参加、认可。

　　1984年，实行生产责任制、落实林业“三定”时，新柳组将责任山划分给本组农户，并填写《责任山承包责任制合同表》（以下简称承包合同表），但并未发到各户，队里的群众也未按合同进行经营管理。其中，马多南等7人、马方南等7人的承包合同表中载明山名“婆板练山、告敏山”及四至界线，结合现场确认争议山范围看，位于争议山范围内；马品尤等6人、马绍广等3人、马绍玲户的承包合同表中载明山名“雨齐山”及四至界线，也位于争议山范围内。1990年起，新柳组经村民大会讨论决定，将马多南、马品尤等人责任山中的婆板练、告敏、六揽山，确定为集体统管山。1991年至1995年期间，马多南等人将林业“三定”时承包的山林多次承包给他人割胶。新柳屯14户村民认为马多南等人的行为构成民事侵权，起诉至人民法院。1997年5月30日，防城港市中级人民法院作出（1997）防中法民终字第58号民事判决，确认马多南等人1984年林业“三定”时签订的承包合同合法有效，判决驳回新柳屯14户村民的诉讼请求。

　　2001年9月3日，上思县政府给昌菱林工商公司颁发盖有“梁科”县长印章的《山界林权证》。结合现场确认，该证载明的四至界限，包含争议山范围。2002年8月2日，新柳组和昌菱林工商公司签订《协议书》，主要内容：因六告敏、石吞、鱼齐、表米批、井水等荒山原是新柳组的集体荒山，1957年由县林业科将上述山林划给平江农场，1959年新柳组群众并入平江农场，并场期间平江农场对上述山林进行经营管理。1960年新柳组群众退场后，双方产生争议；上述山林是并场期间昌菱林工商公司与新柳组共同经营林木，新柳组同意昌菱林工商公司将上述山名的林木向林业部门申请砍伐；砍伐范围的具体界线，东以山喏山脊直上井水山顶、以山脊水流为界，南以六览山脊至河流为界，西以念吊小河为界，北以山喏荒田直下念吊小河;昌菱林工商公司将上述山林根径14公分以上的松木全部砍伐，所余幼林归新柳组；砍伐时间从签订协议书起至2003年12月底结束；昌菱林工商公司按协议时间和要求砍伐完上述山林的松木后不再与新柳组产生争议，上述山林的权属和林木归新柳组所有。2002年9月25日，新柳组和昌菱林工商公司签订《补充协议书》，约定昌菱林工商公司按协议时间和要求砍伐完上述山林的松木后，不再与新柳组产生有争议上述山权的行为。由于新柳组内部发生纠纷，上述协议及补充协议没有实际履行。

　　2003年12月28日，新柳组与七坡林场签订《林业用地租用经营合同书》，将争议山租给七坡林场使用，面积1146.3亩，出租期限30年。七坡林场进场工作时，昌菱林工商公司提出异议。2008年5月份，七坡林场在争议山“鸟婆板练山（昌菱林工商公司称六揽山脊）”以北的山场种植速生桉，昌菱林工商公司在争议山“鸟婆板练山”以南的山场种植速生桉。

　　因争议山场权属问题，新柳组申请确权。2010年10月13日，上思县政府作出上政裁（2010）42号《行政处理决定书》（以下简称42号处理决定），将争议山场确权归新柳组集体所有。昌菱农场不服申请行政复议，复议决定维持42号处理决定。昌菱农场仍不服，提起行政诉讼。诉讼中，昌菱农场出具2001年《山界林权证》。根据人民法院的建议，上思县政府自行撤销42号处理决定。

　　2016年，新柳组再次申请对争议山场确权。2016年9月5日,上思县政府作出15号处理决定，认为土改、合作化、“四固定”时期，争议山均未划定权属。林业“三定”时，新柳组将有关山林落实给本组农户作责任山并签订承包合同表，1990年新柳组经全体社员大会讨论决定，将马多南等户责任山中的婆板练、告敏、雨齐等山连同六榄山定为集体统管山，并经已发生法律效力的民事判决确认。新柳组主张的山权不仅是婆板练、告敏、雨齐等山，也包含六榄山。虽然上思县政府给昌菱林工商公司颁发的《山界林权证》四至界限包括现争议山场范围，但争议山在实行家庭联产承包责任制时，新柳组已将其落实为本组组员承包的责任山，争议山历来属于新柳组经营。且政府在颁证前，未邀请新柳组以及周边村屯参加认可，颁证程序明显不当。结合新柳组与昌菱林工商公司2002年8月2日签订的协议约定双方山权界线以六榄山脊为界，界北属新柳组，界南属昌菱林工商公司的事实，及知情人指认六榄山脊的位置，明确六榄山脊位于争议山场的南端界线，而现争议山场位于该界线以北。新柳组对争议山的主张有事实和法律依据。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一项规定，决定将争议山场权属确归新柳组所有，各方持有的权属凭证记载的内容与本处理决定不一致的，以本次处理决定为准。

　　昌菱农场不服，申请行政复议。2017年3月l4日,防城港市政府作出7号复议决定，维持15号处理决定。2017年4月21日，昌菱农场提起本案行政诉讼，请求撤销15号处理决定和7号复议决定，将争议山场确权为国家所有，使用权归昌菱农场。

　　本院经审查认为：

　　《林木林地权属争议处理办法》第三条规定，处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条亦规定，调解、处理土地山林水利权属纠纷实行有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则。第二十五条规定，土地、山林和水利工程权属纠纷确权处理，应当经实地调查、核实证据，听取各方当事人意见，组织和解、调解，主管部门提出确权建议，人民政府集体讨论决定等法定程序。第三十条第一款第一项还规定，人民政府处理土地、山林和水利工程权属纠纷，经审查认为申请人的主张有确实、充分证据的，做出支持其主张的决定。

　　《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。

　　土地、山林确权纠纷，时间跨度大，争议各方可能均会有相应的证据证明其对争议土地、山林享有权利。人民法院在分析认定证据时，应当结合争议各方的证据，逐一审查核实，综合分析可采信证据，根据优势证明标准，认定事实。

　　关于争议山场权属的事实认定，各方均不能举证证明土改、合作化、“四固定”时期，县级人民政府已登记确权归其所有。但是，根据2002年《协议书》、1984年林业“三定”时的承包合同表、生效民事判决书、《林业用地租用经营合同书》等证据，能够形成证据链，证明争议山场原属新柳组集体所有，1959年至1960年间新柳组并入平江农场带入争议山场不足一年后，又分出将争议山场带回；上世纪80年代初林业“三定”时期，新柳组将争议山场发包给村民经营管理，争议山场长期由新柳组管理使用。根据上述事实，上思县政府依照《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第一款第一项规定，经调查、调解等程序，作出15号处理决定，将争议山场确权归新柳组集体所有，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。新柳组的主张，有前述所列的协议书、承包合同表等证据证明，1983年划界和《山界林权证》确无四邻指界，亦无其他相关证据佐证，不能作为争议山场确权的根据。新柳组主张成立，本院予以支持。

　　一、二审判决认为15号处理决定和7号复议决定认定事实不清，主要证据不足，理由不能成立。2001年9月上思县政府给昌菱林工商公司颁发《山界林权证》，包含争议山场；2002年8月昌菱林工商公司与新柳组签订《协议书》，认可争议山场属新柳组所有。且没有证据证明，上思县政府颁发该《山界林权证》，经相邻各方现场指界确认。因此，仅凭昌菱农场持有的《山界林权证》，没有其他证据相互印证，不足以证明争议山场属于国家所有，使用权归昌菱农场。

　　二审判决认为《山界林权证》系国家机关出具的权利证书，效力优于其他证据。但未考虑该国家机关公文书证存在的未经指界确认问题，亦未考虑其他相关管理使用证据与该证据之间的冲突矛盾，未综合分析认定证据的证明效力，证据采信违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，本院予以纠正。

　　一审判决关于15号处理决定未查明新柳组并入平江农场以及1960年退出平江农场带入和带出山林的四至界限情况，未查明1957年昌菱农场建场划界及对争议山场的经营管理情况，未查明新柳组林业“三定”时落实给本组村民的责任山四至界限及面积等问题，属于争议山场权属来源和管理使用情况的详尽事实。提出上述问题的实质是，确保15号处理决定对争议山场确权结果做到万无一失，排除一切合理怀疑。

　　但是，如前所述，土地、山林确权案件属于行政机关对民事争议的处理，遵循与民事诉讼案件一致的事实认定证明标准，即优势证明标准，而不是高度盖然性标准，更不是排除合理怀疑标准。一审判决判断被诉行政行为“证据确凿”的证明标准错误，导致其事实认定错误，本院亦予以纠正。

　　综上，15号处理决定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；7号复议决定程序合法、结果正确。一、二审判决认为15号处理决定事实不清、证据不足，证据采信错误、认定事实适用的证明标准错误，依法应予改判。判决如下：

　　一、撤销防城港市中级人民法院（2017）桂06行初23号行政判决和广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终208号行政判决；

　　二、驳回广西农垦昌菱农场有限公司的诉讼请求。

　　审判长 郭修江

　　审判员 杨志华

　　审判员 寇秉辉

　　二〇二〇年三月二十六日

　　来源：行政法报