河南高院裁判：不服行政机关的不予立案决定，无需复议前置

　　【裁判要旨】

　　《行政复议法》第二十三条规定的行政机关未履行法定职责的应当实行复议前置，从其立法目的和发挥行政复议简便、快捷化解行政争议的功能看，应当仅限于行政机关消极履行法定职责的情形，即行政机关收到申请人的履职申请后，法定期限内既不作出履职行为也不答复申请人。对于行政机关消极履行法定职责，实行行政复议前置可以发挥行政复议机关对下级的监督职能，责令、督促原行政机关限期履行职责。对行政机关已向申请人作出答复，明确表示拒绝履行申请人的履职请求，并说明理由的，代表行政机关对申请人的履职事项已行使了首次判断权，申请人不服的，可以选择行政复议，也可以直接选择行政诉讼。

　　【裁判文书】

　　河南省高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2024）豫行申1740号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）秦某豪。

　　委托代理人秦某勇。系秦某豪父亲。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州航空港经济综合实验区某甲，住所地河南省郑州航空港经济综合实验区。

　　法定代表人程某。

　　出庭应诉负责人杜某某。

　　委托代理人杨某某。

　　委托代理人魏佳佳，北京天元（郑州）律师事务所律师。

　　再审申请人秦某豪因诉被申请人郑州航空港经济综合实验区某甲（以下简称港区某甲）不履行法定职责一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2024）豫01行终484号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　再审申请人秦某豪申请再审称：1.一审法院在没有开庭的情况下组成合议庭，认为港区某甲不履行法定职责，应当向行政复议机关申请行政复议，属于使用猜测和推断的行为代替秦某豪表达不真实的意思，不具有合法性。二审裁定书显示，港区某甲承认一审裁定适用法律错误，二审却认为处理结果并无不当应予以维持错误。2.秦某豪多次调阅庭审笔录遭拒，一审、二审法院对再审申请人的所有证据均未采纳，也未说明原因。3.就秦某豪举报微信名元某利用朋友圈虚假宣传首付分期问题，港区某甲调查后于2024年5月8日作出不予立案通知。本案中行政机关在依法应当履职的情况下，消极不作为履责不当或延迟履责等以作为方式实施的违法履责行为，均不属于不履行法定职责的范围，一审、二审法院以不履行法定职责为由驳回再审申请人的起诉属认定事实错误，适用法律错误。综上，请求撤销一、二审裁定，依法再审并予以改判。

　　被申请人港区某甲答辩称：1.港区某甲收到秦某豪的投诉举报后，依法进行了调查核实，作出的不予立案决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理结果适当，已经充分履责。2024年4月17日，秦某豪（秦某勇）通过12315平台举报称，某某公司（以下简称某某公司）在销售某某楼房过程中，存在销售人员发布不实信息，虚假宣传，利用首付分期误导消费者购买房屋等行为，侵害消费者的利益，要求依法查处。港区某甲经向某某公司核实，该公司称秦某豪所提供的微信朋友圈截图内容并非其公司员工，而且关于秦某豪在购房合同履行过程中，针对其因资金紧张而提出延期付款的要求，该公司同意秦某豪顺延，截止目前，秦某豪的购房应付款项已经支付完毕，双方进入商品房买卖合同履行阶段。此外，《住房城乡建设部、人民银行、银监会关于规范购房融资和加强反洗钱工作的通知》规定“房地产开发企业、房地产中介机构不得为购房人垫付首付款或采取首付分期等其他形式变相垫付首付款”，针对“首付分期”违法行为的查处职责系住建房管部门。综上，港区某甲根据全案调查情况，认为现有证据不足以证明被举报人某某公司存在虚假宣传违法事实。依据《市场监督管理行政处罚程序规定》第十九条第一款“经核查，符合下列条件的，应当立案：（一）有证据初步证明存在违反市场监督管理法律、法规、规章的行为；（三）属于本部门管辖”的规定，于2024年5月8日作出不予立案决定，并通过河南市场监管投诉举报平台和短信告知了秦某豪。2.秦某豪与港区某甲作出的不予立案决定并无利害关系，其不具有本案诉讼的原告主体资格，依法应驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，秦某豪因经济困难向被举报人某某公司提出延期付款的要求，经双方协商，该公司亦同意了秦某豪延期支付，而且秦某豪也并无证据证明其合法权益受到损害。故港区某甲作出的不予立案决定与秦某豪并无利害关系，其不具有原告诉讼主体资格，依法应驳回起诉。综上，请求驳回再审申请人的再审申请。

　　本院经审查认为，本案中，秦某豪以中介服务机构人员在微信群里发布某某公司可以首付款分期购买该公司的商品房，向港区某甲反映某某公司涉嫌虚假宣传，但这并不意味着秦某豪作为购房人就与港区某甲的监管行为即具有行政法上的利害关系。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款和《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款均规定了与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织方可申请行政复议或提起行政诉讼，这里的“利害关系”是指法律上的利害关系，因行政复议和行政诉讼均是公法上的权利救济，除特殊情形或法律另有规定外，上述法律规定的“利害关系”一般仅指公法上的利害关系，即公法领域的权利和利益受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系。是否存在公法上的利害关系，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。如当事人存在民法上的权益，也只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，形成行政法上的利害关系，并取得行政复议或行政诉讼的原告主体资格。根据《中华人民共和国广告法》《中华人民共和国反不正当竞争法》及原国家工商行政管理总局发布的《房地产广告发布规定》等法律、规章规定，如果房产开发企业、房产中介服务机构在销售商品房过程中存在虚假宣传，市场监管部门根据其违法情节和危害后果应当给予相应的行政处罚，从而维护商品房市场的诚信经营秩序。市场监管部门通过行政管理维护的是商品房市场的诚信、安全、有序的经营秩序，从而保护商品房交易主体的合法权益，其保护的法益属于公共利益范畴。上述法律、规章并未规定市场监管部门对涉嫌虚假宣传的房产开发企业、房产中介服务机构进行调查、处理时对购房人因虚假宣传造成的权益损失给予的专门考虑和保护，因此可以认定秦某豪向港区某甲反映某某公司涉嫌虚假宣传属于举报行为，其与港区某甲经初步核查后作出的不予立案决定并无法律上的利害关系，基于此，秦某豪提起本案诉讼不具有原告资格，依法应裁定驳回起诉。秦某豪如果有证据证明其合法权益受到损失可通过民事途径解决。

　　《中华人民共和国行政复议法》第二十三条规定的行政机关未履行法定职责的应当实行复议前置，从其立法目的和发挥行政复议简便、快捷化解行政争议的功能看，应当仅限于行政机关消极履行法定职责的情形，即行政机关收到申请人的履职申请后，法定期限内既不作出履职行为也不答复申请人。对于行政机关消极履行法定职责，实行行政复议前置可以发挥行政复议机关对下级的监督职能，责令、督促原行政机关限期履行职责。对行政机关已向申请人作出答复，明确表示拒绝履行申请人的履职请求，并说明理由的，代表行政机关对申请人的履职事项已行使了首次判断权，申请人不服的，可以选择行政复议，也可以直接选择行政诉讼。本案中，港区某甲接到秦某豪的举报后，经核查认为现有证据不足以证明某某公司存在举报的违法事实，作出不予立案决定并告知秦某豪，已经履行了相应的市场监管职责，故本案不属于应当行政复议前置的情形。一、二审法院认为秦某豪对港区某甲的不予立案决定应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服，再依法提起行政诉讼，并基于此认为应裁定驳回秦某豪起诉，属于对法律的理解错误，本院予以指出。但鉴于秦某豪与港区某甲作出的不予立案决定并无法律上的利害关系，不具有本案诉讼原告资格，依法亦应裁定驳回起诉，本案并无再审之必要。

　　综上，秦某豪的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回秦某豪的再审申请。

　　审 判 长     张同仁

　　审 判 员     马  磊

　　审 判 员     原永杰

　　二〇二五年三月二十七日

　　法官助理     王沙沙

　　书 记 员     王夷恒

　　来源：行政法实务