无论原告的诉讼请求是确认无效，还是请求撤销或确认违法，法院通常会对行政行为合法性进行全面审查和评价

　　裁判要旨：

　　由于确认行政行为无效与撤销行政行为或者确认行政行为违法一样，都是基于对被诉行政行为合法性的审查，因此的确存在一种可转换的关系。正因如此，本院在（2016）最高法行申2720号行政裁定书中曾经指出：“实践中，真正的无效确认之诉，主要出现于辅助请求中，或者它是遵照法院的释明采取的一种转换形式。换句话说，即使原告的请求仅是撤销，法院经审理认为达到自始无效的程度，也会判决确认无效；反之，如果原告请求的是确认无效，法院经审理认为仅仅属于一般违法，也会转而作出撤销判决。因此，无论原告的诉讼请求是确认无效，还是请求撤销（或确认违法），法院通常都会对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价。”

　　裁判文书：

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书（2018）

　　最高法行申4773号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）魏某娥，女，1962年6月21日出生，汉族，住湖北省利川市。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）利川市人民政府，住所地湖北省利川市龙船大道51号。

　　法定代表人张涛，该市人民政府市长。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）利川市国土资源局，住所地湖北省利川市滨江路。

　　法定代表人秦性兵，该局局长。

　　原审第三人利川简雅置业有限公司，住所地湖北省利川市榨木社区龙洞巷15号。法定代表人黄继业，该公司董事长。再审申请人魏某娥因诉利川市人民政府、利川市国土资源局土地行政征收一案，不服湖北省高级人民法院（2017）鄂行终955号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。魏某娥向本院申请再审称：再审被申请人组织实施征收土地所依据的征收土地批复已经自动失效，其组织实施征收土地是没有依据的行政行为，且其组织实施征收土地过程中存在重大且明显的违法行为。根据最高人民法院（2016）最高法行申2720号行政裁定书，即使再审申请人起诉的是确认征收土地行为无效，人民法院也应当对案件进行全面审理，若未达到重大且明显违法情形的，也应当依法判决确认组织实施征地行为违法，而不能直接驳回诉讼请求。故原审法院适用法律错误，请求撤销一审和二审判决，改判再审被申请人组织实施征收土地行为无效，或全面审查判决确认再审被申请人组织实施征收土地行为违法。

　　本院认为：再审申请人魏某娥提起本案诉讼，是请求确认再审被申请人利川市人民政府、利川市国土资源局组织实施征地行为无效。一审法院认为，利川市人民政府、利川市国土资源局具有征收土地的主体资格，且有依据，虽然在征收土地行为中有瑕疵，但尚未达到重大且明显违法情形，据此判决驳回再审申请人的诉讼请求。二审法院以同样理由判决驳回上诉，维持原判。再审申请人向本院申请再审，除了坚持认为利川市人民政府、利川市国土资源局组织实施征地行为无效，还援引本院（2016）最高法行申2720号行政裁定书，主张“即使再审申请人起诉的是确认征收土地行为无效，人民法院也应当对案件进行全面审理，若未达到重大且明显违法情形的，也应当依法判决确认组织实施征地行为违法，而不能直接驳回诉讼请求”。

　　由于确认行政行为无效与撤销行政行为或者确认行政行为违法一样，都是基于对被诉行政行为合法性的审查，因此的确存在一种可转换的关系。正因如此，本院在（2016）最高法行申2720号行政裁定书中曾经指出：“实践中，真正的无效确认之诉，主要出现于辅助请求中，或者它是遵照法院的释明采取的一种转换形式。换句话说，即使原告的请求仅是撤销，法院经审理认为达到自始无效的程度，也会判决确认无效；反之，如果原告请求的是确认无效，法院经审理认为仅仅属于一般违法，也会转而作出撤销判决。因此，无论原告的诉讼请求是确认无效，还是请求撤销（或确认违法），法院通常都会对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价。”嗣后于2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条对此进行了明确，该条第一款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。”第二款中规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决。”本案一审裁判作出时，虽然上述司法解释尚未施行，但依据法理和先前最高人民法院的裁判观点，亦应行使相应的释明权。就这一点而言，再审申请人的再审理由不无道理。不过，在行政行为虽然存在一定程度的违法但并未达到“重大且明显违法”的情况下，人民法院也不是一概会转而作出撤销判决或者确认违法判决，其前提必须是在其提起确认无效之诉时尚没有超过撤销之诉的法定起诉期限。否则，提起确认无效之诉就会成为规避撤销之诉起诉期限的“武器”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款关于“原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉”的规定，说的就是这个问题。

　　原审法院虽然没有就起诉期限问题作出认定，但本院针对一个已经发生法律效力的判决、裁定决定提审或者指令再审，必然要对包括起诉期限在内的各种起诉条件是否具备进行审查。根据原审法院认定的事实，2015年4月22日，利川市人民政府就发布了《利川市人民政府征收土地公告》，2015年5月8日，利川市国土资源局又发布了《利川市国土资源局土地及房屋征收补偿安置方案公告》，截至2015年6月8日，相关居民对土地房屋征收补偿安置方案无异议，无一人口头或者书面要求举行听证会。再审申请人迟至2017年6月12日提起行政诉讼，显然已经超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的两年的起诉期限。在此情况下，原审法院不予作出确认违法判决，并无不当。其认定被诉行政行为“尚未达到重大且明显违法情形”，亦无不妥。

　　综上，再审申请人魏某娥的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人魏某娥的再审申请。

　　审判长 李广宇

　　审判员 阎　巍

　　审判员 仝　蕾

　　二〇一八年十一月三十日

　　法官助理 骆芳菲

　　书记员 王昱力

　　来源：行政法报