法院以程序违法撤销复议决定，复议机关硬扛法院，申请再审主张一二审法官职业能力欠缺、有违司法公正，省高院不予支持

　　裁判要旨：

　　拉萨市生态环境局在向碧水源环境技术公司作出的《行政处罚事先（听证）告知书》适用了与作出的行政处罚决定无关的法律规定，直接影响了碧水源环境技术公司陈述、申辩以及听证等权利，存在程序违法的问题。而复议机关西藏环境厅未对该行政处罚程序违法的问题予以审查，亦属程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，一、二审法院以西藏环境厅的复议决定违反法定程序，判决撤销并重作不违反法律规定。法律对当事人申请再审的事由作出了明确的规定，对于西藏环境厅提出本案存在的其他诸如承办法官工作作风不严谨、工作态度不扎实、职业能力有欠缺，有违司法公正等问题，并非本案再审审查的范围，建议另行解决。

　　裁判文书：

　　西藏自治区高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2023）藏行申4号

　　再审申请人（一审被告、二审上诉人）西藏自治区生态环境厅住所地西藏自治区拉萨市城关区金珠中路26号，统一社会信用代码115400000099227140。

　　法定代表人李桑，该厅厅长。

　　被申请人（一审原告、二审被上诉人）西藏碧水源环境技术有限公司住所地拉萨经济技术开发区A区林琼岗路以东、青藏铁路以南2号碧水源高科技环保设备基地办公楼2楼202室，统一社会信用代码91540091MA6TIHINOR。

　　法定代表人刘振国，该公司董事长。

　　再审申请人西藏自治区生态环境厅（以下简称西藏环境厅）因与被申请人西藏碧水源环境技术有限公司（以下简称碧水源环境技术公司）行政复议一案，不服西藏自治区拉萨市中级人民法院（2022）藏01行终17号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　再审申请人西藏环境厅申请再审称，1．请求判决撤销西藏自治区拉萨市城关区人民法院（2021）藏0102行初34号行政判决和西藏自治区拉萨市中级人民法院（2022）藏01行终17号行政判决，并依法改判“驳回被申请人的全部诉讼请求”；2．请求判决本案全部诉讼费由被申请人承担。事实和理由：再审申请人认为一、二审判决认定事实错误，缺乏证据证明，适用法律错误。具体如下：（一）一、二审法院认定事实主要证据不足，存在严重错误。一审法院认为“西藏环境厅于2021年1月8日作出编号（2021）006号《认定工伤决定书》，程序违法，应予以撤销，对该《工伤认定书》应当予以维持”，二审法院认定“再审申请人未审查拉萨市生态环境局行政处罚程序问题”是错误的。再审申请人向法院所提交的复议阶段相关材料足以证明再审申请人充分审查了具体行政行为的程序，并进行了评价，具体来讲：首先，在复议阶段拉萨市生态环境局和被申请人提交的《行政处罚事先（听证）告知书》是一致的，上面载明的法律依据均为《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条，未出现法律依据书写错误的情况。其次，再审申请人审查了拉萨市生态环境局的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，以及被申请人提交的《关于〈行政处罚事先（听证）告知书〉陈述及申辩意见书》《复议申请书》等材料，经审查不存在程序违法问题。其三，经审查后，再审申请人对具体行政行为的程序方面也进行了评价，即在《复议决定书》中明确载明：“在本案的处罚程序中，拉萨市生态环境局履行了立案、调查取证、询问、集体讨论等程序，并向碧水源公司告知了拟对其作出处罚决定认定的事实、理由、依据及享有的权利。履行了告知义务，处罚程序合法。”被申请人提交的证据无法证明再审申请人未履行程序审查义务，一、二审法院认定事实的主要证据不足。一、二审法院并未在判决书中针对“再审申请人未履行程序审查义务”的具体证据作出评析，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第二款“人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由”的规定。被申请人提交的证据中仅有《证人证言》《微信聊天记录》《行政处罚事先（听证）告知书》拟证明程序违法，但该组证据无法达到证明目的，且与再审申请人提交的客观证据完全相悖。首先，《证人证言》没有其他证据予以佐证，不能形成完整的证据链，该证人与被申请人存有直接的利害关系，系案涉被申请人经营的污水处理厂的运营经理，其所作证言不具备客观性，无证明力。其次，被申请人无法证明《微信聊天记录》内容中的《行政处罚事先（听证）告知书》是拉萨市生态环境局送达的，且从证据属性上该照片属于复制件，与复议双方当事人在复议阶段提交的原件不一致。其三，被申请人举证的《行政处罚事先（听证）告知书》并非原件，该证据一共2页（单独的两张A4纸），与复议双方当事人在复议阶段提交的双面打印的原件（1张A4纸）不一致，而且该证据仅第2页加盖了拉萨市生态环境局的公章，第1页没有任何签章确认，而载有“大气污染防治法”的内容恰恰是在第1页。因此，这份证据的合法性、真实性和关联性均无法质证。其四，拉萨市生态环境局于6月10日向被申请人送达《行政处罚事先（听证）告知书》后，6月15日被申请人就提交了《陈述及申辩意见书》，可见行政机关正确履行了告知程序，并未损害被申请人申辩和听证权力。因此，被申请人主张《行政处罚事先（听证）告知书》载明法律依据错误的主张不成立。实际上，被申请人的陈述申辩和听证权利并未受到任何损害，否则被申请人不可能在《关于〈行政处罚事先（听证）告知书〉陈述及申辩意见书》《复议申请书》中不主张“法律依据书写错误”的情况。（二）一、二审法院法律适用严重错误。二审法院变更适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，从而适用《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项及第二项属于法律适用错误。本案中，一审法院适用的法律依据《工伤保险条例》第十四条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条与本案毫无关联，确属适用法律严重错误，应予纠正。二审法院将上述法律依据变更为《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，即“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”然而，本案实际上并不存在适用《行政诉讼法》第七十条的空间。综合本案全部证据，足以认定再审申请人复议程序合法合理，甚至二审法院自身也持同样观点，其在二审判决书第10页中明确提出“本院认为，西藏自治区生态环境厅所作出的《行政复议决定》程序均符合法律规定”。另一方面，本案一、二审法院均未对案件实体问题进行审查，亦未对再审申请人行使的自由裁量权进行任何评价。因此，诉争的行政复议行为既不存在程序问题，也不存在实体违法的情况下，二审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项及第二项的法律依据作出“驳回上诉，撤销原判”的判决是属于非常严重的法律适用错误。（三）本案判决书存在的其他问题。最高人民法院《关于全面提升裁判文书质量切实防止低级错误反复发生的紧急通知》明确，裁判文书是人民法院代表国家行使审判权适用法律解决纠纷的载体，是明确当事人法律权利义务的重要凭证，具有高度的严肃性和权威性，其质量是人民法院司法能力、司法水平和审判质效的集中体现。然而，本案一、二审判决书存在诸多问题，判决书当中的多处错误，反映出承办法官工作作风不严谨、工作态度不扎实、职业能力有欠缺，有违司法公正。具体如下：一审法院认定被申请人于2021年11月16日提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，针对复议决定的起诉期限为十五日。超过该期限行政相对人即丧失对该行政行为提起诉讼的权利。本案中，《复议决定书》于2021年10月13日送达，按照一审判决认定的事实“原告西藏碧水源环境技术有限公司不服被告西藏自治区生态环境厅行政处罚纠纷一案，于2021年11月16日向本院提起行政诉讼”，被申请人的起诉行为早已超过了法律规定的起诉期限。然而，一审及二审法院均未对前述事实予以审查、评价，严重影响了本案的公正审理。一审判决载明再审申请人于2021年1月8日作出编号（2021）006号《认定工伤决定书》。然而，再审申请人从未在2021年1月8日向被申请人作出过任何行政行为，更不具备作出《认定工伤决定书》的法定职权。如此严重的错误，二审法院无任何审查、纠正。一审判决第12页中法院枉顾证人出庭的事实，认定“证人并未出庭接受质询，仅提交证言无法查实其证言的真实性，故对该组证据本院不予确认”。实际上，证人不仅出庭接受了质询，亦当庭虚假陈述，所作陈述完全倾向于保护公司的利益，不尊重《现场检查（勘验）笔录》《调查询问笔录》等客观证据反映的真实情况。二审法院对此并无纠正和评析，直接将《证人证言》作为判案依据，难以服众。事实陈述与庭审实际存在重大出入，缺乏高度的严肃性和权威性。判决语句不通，生涩难读，存在多处表述错误、标点符号错误。如，一审判决书第14页中陈述“程序违法，应予以撤销”，但紧接着在第15页又认定“应当予以维持”，再如，一审判决行政机关败诉，又同时判决诉讼费由原告承担。同样，二审法院对此并未任何审查、纠正。本案中再审申请人对一审判决强烈不服从而提起上诉，二审法院面对的是更加复杂的情况和当事人更加激烈的交锋，虽然二审书面审理，但至少应当通过询问行政机关负责人或者执法人员来力争查清案件事实和确认相关证据，然而二审法院并未向行政机关人员了解案情，而是完全采纳被申请人证人失真的证言，未能最大限度地保护当事人的诉讼权利，违反了法院审理行政案件的程序规定，影响公正裁判。综上，司法作为解决纠纷的最后一道防线，其重要性不言而喻。而判决内容和结果成为判断司法公正与否的重要内容之一，对司法确信的影响不可小觑。遗憾的是，本案一、二审判决出现如此多的错误，严重影响了司法公信力。（四）不公正的判决，不仅助长了企业恶意环境违法的气焰，而且严重打击了环境执法人员的工作积极性。加强污水处理厂等城镇环境基础设施运行监管，不仅是全区生态环境部门的工作重点，也是中央生态环境督察的重点内容。随着政府职能转变，全区垃圾、污水、医疗废物、危险废物处置设施的运营工作基本交由社会机构承担，确保污染治理设施稳定运行是运营单位的责任与义务，更是维护社会公众环境安全的必要手段。安装污染源自动在线监测设备，其目的就是监督运营单位依法正常稳定运行污染防治设施。本案中，再审申请人遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，谨慎履行了行政复议职责，保障了环境法律、法规的正确实施。然而，一、二审法院作出了有违司法公正的判决，不仅助长了企业恶意环境违法的嚣张气焰，严重挫伤了生态环境执法部门工作积极性，环境保护法律法规的权威受到挑战。自2021年7月1日作出拉环罚（2021）8号《行政处罚决定书》之后，被申请人作为污水处理厂的运维主体多次实施了超标排污行为，甚至在复议阶段也查证做实了其存在污染物超标排放的行为。近日，环境厅为保障疫情防控工作开展监督性监测时再次发现达孜污水处理厂总排口及下游水体汇入口均存在化学需氧量、悬浮物、动物油超标的情况。显然，因法院未能公正判决，助长了被申请人碧水源环境技术有限公司的嚣张气焰，环境违法行为未能及时处理并有效遏制。另一方面，判决内容和结果严重打击了环境执法人员的工作积极性。行政执法人员是保障行政法律法规正确实施的重要力量。本案中拉萨市生态环境局执法人员多次前往现场进行调查核实、制作笔录，固定证据，复议机关工作人员也依法向有关人员调查情况，核实现场，充分听取了复议双方当事人的意见，并多次组织相关专业人士研讨本案事实认定、法律适用及法定程序等问题，严格谨慎履行了法定职责。然而，一、二审判决的内容和结果不仅没有肯定和鼓励办案人员依法严厉打击生态环境领域恶意违法行为，反而极大打击了执法人员的工作积极性和信心，更为严重的是在全区上下造成了一个反面的典型案例，违法单位逍遥法外，维护生态环境安全的环境执法部门受到不公正对待，正义未能得到伸张，环境保护法律法规的权威无法得到有效维护，环境执法人员依法履行职责维护生态环境安全的成果没有得到充分保障。

　　综上所述，西藏自治区拉萨市城关区人民法院作出的（2021）藏0102行初34号行政判决书和西藏自治区拉萨市中级人民法院作出的（2022）藏01行终17号行政判决书认定的事实主要证据不足，适用法律错误，恳请贵院依法受理再审申请，撤销并改判原判决。同时，请求根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条之规定，由贵院院长依职权启动再审程序。

　　本院经审查认为，再审申请人西藏环境厅的再审申请事由不能成立。审查分述如下：

　　关于一、二审法院是否存在认定事实主要证据不足，严重错误的问题。

　　西藏环境厅申请再审称在复议阶段拉萨市生态环境局和碧水源环境技术公司提交的《行政处罚事先（听证）告知书》是一致的，上面载明的法律依据均为《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条，未出现法律依据书写错误的情况。但在诉讼阶段碧水源环境技术公司提交的《行政处罚事先（听证）告知书》与在复议阶段提交的原件不一致，且从证据属性上该照片属于复制件，并非原件。对此，本院认为，第一，根据查阅原审卷宗，碧水源环境技术公司提交的《行政处罚事先（听证）告知书》为复印件，内容载明：“依据《中华人民共和国大气污染防治法》第八十三条第（三）项规定，经研究，我局拟责令你公司改正环境违法行为，并处罚款壹佰万元整（￥1000000.00）。”结合微信聊天记录截屏、证人证言、送达回证等证据可以证明拉萨市生态环境局向碧水源环境技术公司送达了该《行政处罚事先（听证）告知书》。第二，申请再审审查阶段根据西藏环境厅的申请，本院经向拉萨市生态环境局工作人员索朗加姆和朱丽娜核实，拉萨市生态环境局曾向碧水源环境技术公司送达了适用《中华人民共和国大气污染防治法》第八十三条规定的《行政处罚事先（听证）告知书》，但拉萨市生态环境局工作人员发现错误后及时予以了收回，并送达了适用《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条的《行政处罚事先（听证）告知书》。在原审及再审审查阶段西藏环境厅均未提供相应的送达回证或工作记录等证据证明更换了《行政处罚事先（听证）告知书》，故其应当承担举证不能的不利后果。第三，西藏环境厅作为复议机关且为本案被告，在无其他相应证据证明的情况下其提出在复议阶段拉萨市生态环境局和碧水源环境技术公司提交的《行政处罚事先（听证）告知书》一致，且载明的法律依据均为《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条，未出现法律依据书写错误的情况的理由不能成立。第四，行政机关作出行政行为时应遵守正当程序原则。正当程序原则的要义在于，作出任何使他人遭受不利影响的行使权力的决定前，应当听取当事人的意见。《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。”本案中，拉萨市生态环境局在向碧水源环境技术公司作出《行政处罚事先（听证）告知书》中适用的法律依据为《中华人民共和国大气污染防治法》第八十三条，而作出行政处罚决定适用的法律依据为《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条，该《行政处罚事先（听证）告知书》适用了与行政处罚决定无关的法律规定。致使碧水源环境技术公司在未充分了解案件事实、法律规定以及可能面临的不利后果的情形下，不能全面有针对性进行陈述与申辩，并且直接影响其申请听证的权利。因此，拉萨市生态环境局未履行正当程序，存在违反法定程序的问题。第五，行政复议的目的是为了纠正行政机关作出的违法或者不当的具体行政行为，以保护行政相对人的合法权益，复议机关应当对原具体行政行为合法性及适当性进行全面审查。前述已分析，拉萨市生态环境局向碧水源环境技术公司作出行政处罚决定时未履行正当程序，影响了碧水源环境技术公司行使相关权利。西藏环境厅作为复议机关未全面审查拉萨市生态环境局作出的行政行为的合法性。二审法院以“西藏环境厅作为复议机关作出行政复议决定内容中应对原行政机关拉萨市环境保护局行政行为适用法律法规是否正确进行全面审查，故西藏环境厅认为碧水源环境技术公司在申请复议时对法律适用问题并未提及，主张拉萨市环境保护局处罚依据无误的上诉主张，二审法院不予采信。”的认定正确。故，一、二审法院认定事实清楚、证据充分。西藏环境厅的该项申请再审理由不能成立。

　　关于一、二审法院是否存在适用法律严重错误的问题。

　　本院认为，第一，对于一审判决中存在适用法律错误的问题，二审法院已依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更”之规定，依法予以纠正后变更为适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定。第二，根据本案查明的事实，拉萨市生态环境局在向碧水源环境技术公司作出的《行政处罚事先（听证）告知书》适用了与作出的行政处罚决定无关的法律规定，直接影响了碧水源环境技术公司陈述、申辩以及听证等权利，存在程序违法的问题。而复议机关西藏环境厅未对该行政处罚程序违法的问题予以审查，亦属程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”之规定，一、二审法院以西藏环境厅的复议决定违反法定程序，判决撤销并重作不违反法律规定。西藏环境厅的该项申请再审理由不能成立。

　　关于本案存在的其他问题。

　　本院认为，第一，对于本案中碧水源环境技术公司是否超过法定起诉期间的问题。再审审查阶段本院经查询数字法院业务应用系统以及询问一审法院承办法官后核实，一审法院收到碧水源环境技术公司起诉状的日期为2021年10月26日，故碧水源环境技术公司的起诉未超过法定期间。第二，对于一审判决诉讼费用承担是否有误的问题。人民法院有权根据案件的具体情况决定当事人应当负担的诉讼费数额，属于人民法院依职权决定的事项，不具有可诉性。如对此有异议，建议申请复核。第三，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条：“当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时由贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。”之规定，法律对当事人申请再审的事由作出了明确的规定，对于西藏环境厅提出本案存在的其他诸如承办法官工作作风不严谨、工作态度不扎实、职业能力有欠缺，有违司法公正等问题，并非本案再审审查的范围，建议另行解决。

　　综上所述，再审申请人西藏自治区生态环境厅的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人西藏自治区生态环境厅的再审申请。

　　审判长　白玛旺姆

　　审判员　向 海 菊

　　审判员　洛桑尼玛

　　二〇二三年七月三日

　　书记员　尼玛卓玛

　　来源：行政诉讼和行政复议

　　来源：行政法报