司法终审：农业农村局对撤村后代行原村集体经济组织职能的居委会，具有指导和监督职责

　　裁判要旨

　　     本案上诉人主要诉讼目的是要求被上诉人驻马店市驿城区农业农村局履行对王楼居委会的监督义务。依照农业部、监察部印发的《农村集体经济组织财务公开规定》(农经发〔2011〕13号)第二条、第五条的规定，撤村后代行原村集体经济组织职能的农村社区(居委会)，仍负有集体经济组织财产的公开职责 。该规定第十五条规定 : “ 县级以上农村经营管理部门和乡( 镇) 党委、政府行使下列指导和监督职责: (一 )指导和监督村集体经济组织依照本规定实行财务公开；(二)指导和监督村集体经济组织建立健全财务公开制度; (三) 对财务公开中存在的问题进行查处。” 根据上述规定，被上诉人驻马店市驿城区农业农村局对撤村后代行原村集体经济组织职能的王楼居委会，具有指导和监督职责。一审法院认定事实清楚，但判决驳回上诉人诉讼请求结果错误，属适用法律不当，子以纠正。上诉人上诉理由成立，本院予以支持。

　　裁判文书

　　河南省驻马店市中级人民法院

　　行政判决书

　　(2023)豫17行终246 号

　　上诉人(原审原告 ) 王红星 ，男 ，1976年出生 ，汉族，户籍地河南省驻马店市驿城区。

　　上诉人(原审原告 ) 王文祥 ，男 ， 1971年出生 ，汉族，户籍地河南省驻马店市驿城区。

　　上诉人(原审原告) 王中心 ，男 ，1974 年出生 ，汉 族 ，户籍地河南省驻马店市驿城区 。

　　上诉人(原审原告 ) 李周 ，男 ，1981年出生，汉族，户籍地河南省驻马店市驿城区。

　　被上诉人(原审被告)驻马店市驿城区农业农村局。

　　法定代表人张湘军，职务局 长。出庭行政负责人高宇冉，职务副局长。

　　被上诉人(原审被告)驻马店市驿城区人民政府。法定代表人陈金辉，职务区长。

　　委托代理人聂学恒， 该单位工作人员。

　　上诉人王红星、王文祥、王中心、李周因被告驻马店市驿城区农业农村局(下称驿城区农业局) 、被告驻马店市驿城区人民政府(下称驿城区政府)不履行监管职责及其行政复议一案，不服河南省驻马店市驿城区人民法院 (2023) 豫1702行初67号行政判決，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2023年10 月19 日公开开庭对本案进行 了审理。上诉人王红星、 王文祥、 王中心及四原告的共同委托代理人鲁臻英，被上诉人驿城区农业局的行政负责人高宇冉、委托代理人董子琪，驿城区政府委托代理人聂学恒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原审法院查明，原告王红星等四人为驿城区王楼村委会王东 村民组村民，涉案地块登记在王楼东村民组名下，即驻市集用(2008)第1557号集体土地。2008 年10月，驻马店市驿城 区人民政府作出驿政文 [2008]241号《关于撤销王楼等1 6个村 民委员会改设为社区居委会的批复》，其中撤销王楼村委会设立王楼社区居民委员 会，纳入城市管理 。2010 年 王东村民组与万博房地产开发有限公司签订了《 王东村民组城中村改造项目拆迁补偿安置协议》，将述驻市集用 (2008) 第1557号集体土地纳 入城中村改造项目范围。2021年5月11日，四原告要求王楼社区居民委员会公开涉及驻市集用(2008)第1557号集体土地6644.96 平方米补偿安置履行(收入)情况。同年5月24日，王楼社区居民委员会向四原告作出《关于财产公开申请的回复》，于同年7月29 日向四原告进行了送达。四原告认为该《回 复》隐瞒事实，存在侵占集体财产的故意。同年8 月20 日，四原告向区农业农村局邮寄了《监督申请书》，请求监督橡林办事处王楼居民委员会案涉集体土地的资产收入分配情況。被告区农业农村局接到四原告的《监督申请书》后，未向四原告作出答复。为此，四原告以区农业农村局未履行行政监督义务，提出行政复议，请求确认违法并责令区农业农村 局限期作出处理。2023 年2月22日，驻马店市驿城区人民政府经复议审查，向四原告作出驿政复决宇[2022]34 号行政复议决定书，驳回了四原告的复议请求，该复议决定于同年2月27日向四原告邮寄送达。四原告不服，为此成讼。

　　原审法院认为，驻马店市驿城区人民政府作为本辖区内的复议决定机关，依据原告的复议申请作出复议决定，符合本案的被告资格。因复议机关维持了原行政行为的合法性，驳回了复议申请事项，依照 《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十三条的规定，驻马店市驿城区农业农 村局是本案适格的共同被告。但是，四原告所在的驿城区橡林乡王楼村民委 员会于2008 年10月被撤销改设为橡林街道办事处王楼社区居民委员会纳入城市管理，该社区涉及的公共事务管理应适用 《中华人民共和国城市居民委员会组织法》相关规定，而不再属于《中华人民共和国村民委员会组织法》所调整。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条第二款 “不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机 关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不社区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工 作 。” 第 二 十 条 “  ...... 市 、 市 辖 区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属居委会进行业务指导。” 按照上述规定，被告驻马店市驿城区农业农村局对居民委员会不具有监督的法定职责。四原告申请驿城区农业农村局履行对王楼居民委员会的村务公开活动履行监管职责没有法律依据，该局并不存在行政不作为; 该局接到四原告申请后，没有向原告及时答复或指明对居委会账务公开的监管部门，属于行政执法的瑕疵。复议机关根据四原告申请履行了复议职责，查明了复议申请所述的事实，认定原行政机关不具有对城市内设区的居委会账务公开的监管职责，具有法律依据;复议决定的事实 清楚、程序合法、依据的法律正确，其具有合法性。原告方提出依据《农村集体经济组织财务公开规定》第十五条 “ 县级以 上农 村经营管理部门和乡镇党委 、政府行使下列指导和监督职责(三) 对财务公开中存在的问题进行查处。” 但是，王楼村委已经于2008年改设为居民委员会，已经不属于农村集体经济组织，原 告的该理由不能成立 。原告王红星等四人的诉讼理由不足，其请 求不予支持。在法律尚无明确规定这项监督职权的归属机关的情况下，原告应当寻求其他救济途径解决问题。依照《中华人民共 和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下:驳回原告王红星、王文祥、王中心、李周共同对被告驻马店市驿城区农业农村局、被告驻马店市驿城区人民政府不履行监管职责及其行政复议一案的各项诉讼请求。案件受理费50元，由原告王红星 、王文祥、王中心、李周共同负担。

　　上诉人王红星、王文祥 、王中心、李周不服，上诉请求:1. 撤 销驻马店市驿城区人民法院作出的 (2 0 2 3 )豫 1 7 0 2 行 初 6 7 号行政判決，改判支持上诉人一审诉讼请求; 2.二被上诉人承担案 件全部诉讼费。事实与理由:在上诉人明确提供相关法律规定的情况 下，一审法院置之不顾，适用法律错误，一审判决应子以撤 销 ， 具体事实和理由分述如下: 一、 一 审 法 院 以 “ 王楼村委会2008年改为王楼居民委员会不属于村集体组织” 为由认定其不受财务公开监督、认定 “法律尚无明确规定王楼居委会财务监督职权的归属” 系适用法律错误。驿城区橡林乡王楼村委员会是农业、监察部关于印发 《农村集体经济组织财务公开规定》所规制的主体 ，驿城区橡林乡王楼村委员会应该依法按照该《规定》对上诉人所申请的财务信息予以公开，被上诉人有义务进行监督。二、本案被上诉人驻马店市驿城区农业农村局依法负有指导、监督王楼居委会实行财务公开、监督其建立健全财务公开制度，对财务公开存在的问题进行查处的职责根据职权法定原则，行政机关对特定事项行使管辖权，必须基于法律 、法规、规章的授权并在授权范国内行使权力。驻马店市驿城区农业农村局应依法履行其对集体经济组织的指导、监督和查处的义务、法定职权，避免集体利益被不法人员中饱私囊。三、一审法院以《中华人民共和国城市居民委员会组织法》之规定否认驻马店市驿城区农业农村局的监督职责系法律适用错误。法律规定的 “派出机关” 包括 “行政公署、区公所、街道办事处” ，农业农村局并非区政府的派出机关，一审法院认定 “农业农村局不具有监督的法定职责”明显法律适用根本性错误。四、最高人民法院的案例明确认定县级以上的农村经营管理部门或乡 ( 镇 ) 政府负有监督村务公开的职责。根据最高人民法院的裁定，在撤村转居后，代行原集体经济组织职能的城市居民委员会仍负有集体经济组织财产的公开职责，县级以上的农村经营管理部门或乡(镇) 政府负有监督村务公开的职责，而区级人民政府并不负有相应职责。综上，上诉人认为，一审法院适用法律错误，依法应子以撤销，请求能够依法审理， 坚持人民利益至上 , 维护法律权威，实质性解决纠纷，避免程序空转。

　　被上诉人驻马店市驿城区农业农村局答辩称:1. 一审法院查明事实清楚、适用法律正确，应予维持。2. 根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条第二款之规定，不设区的市、市辖区的 人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。答辩人仅有权对辖区内的农村集体经济组织进行监督，在本案中，驿城区橡林办事处王楼居委会不属于农村集体经济组织，答辦人无权对王楼居委会进行监督、同时也不具有监督的法定职责，因此请贵院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。

　　被上诉人驻马店市驿城区人民政府答辩称:一、答辩人作出的行政复议决定程序合法。2022年8 月10 日，被答辩人对橡林办事处 王楼社区居委会作出的《关于财产公开申请的回复 》不服 ，向区 农业农村局提交了《监督申请书》，请求区农业农村局监督王楼居委会财务公开，区农业农村局未予答复。2022 年12月26 日，被答辩人以区农业农村局未履行行政监督义务为由向答辩人提出复议申请;同日，答辩人向区农业农村局送达《行政复议答复通知书》，区农业农村局未在法定期限内向答辩人提交书面答复等材料 。2023 年 2月22日 ，答辩人依法作出《行政复议决定书》 (驿政复决字 〔2022〕第34 号)并依法送达，因此，答辩人作出的复议决定程序合法。二、答辩人作出行政复议决定事实清楚、适用依据正确。根据驿城区人民政府(驿政文〔20087241号)文件、驿城区民政局 (驿民文〔2008 〕44 号)文件规定，王楼村委会已于2008 年10月20 日撤销，设立王楼社区居委会。本案应依据 《城市居民委员会组织法》审理，被答辩人在诉状中引用《村民委员会组织法》的规定明显适用法律错误。根据《城市居民委员会组织法》第二条第二款之规定，不设区的市、市辖区人民政府或者它的派出机关对居民委员 会的工作给予指导 、支持和帮助。具体到本案中，驿城区农业农村局对橡林办事处王楼居委会不具有监督的法定职责，因此，被答辩人请求答辩人责令驿城区农业农村局履行监督职责，没有事实和法律依据。综上，答辩人作出的行政复议決定认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，请求查明事实，依法驳回上诉。

　　本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，本案上诉人王红星等人的主要诉讼目的是要求被上诉人驻马店市驿城区农业农村局履行对王楼居委会的监督义务。依照农业部、监察部印发的《农村集体经济组织财务公开规定》(农经发〔2011〕13号)第二条、第五条的规定，撤村后代行原村集体经济组织职能的农村社区(居委会)，仍负有集体经济组织财产的公开 职责 。该规定第十五条规定 : “县级以上农村经营管理部门和乡( 镇) 党委、政府行使下列指导和监督职责: (一 )指导和监督村集体经济组织依照本规定实行财务公开；(二)指导和监督村集体经济组织建立健全财务公开制度; (三) 对财务公开中存在的问题进行查处。” 根据上述规定，被上诉人驻马店市驿城区农业农村局对撤村后代行原 村集体经济组织职能的王楼居委会，具有指导和监督职责。一审法院认定事实清楚，但判决驳回上诉人诉讼请求结果错误，属适用法律不当，子以纠正。上诉人上诉理由成立，本院予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。结合前述事实与法律规定，依照 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定， 判决如下:

　　一 、撤销河南省驻马店市驿城区人民法院 (2023)豫1702行初67 号行政判决;

　　二 、撤销被上诉人驻马店市驿城区人民政府作出的驿政复決宇(2022)第34 号行政复议决定;

　　三、限被上诉人驻马店市驿城区农业农村局在本判决生效之日起六十日内对上诉人王红星等人提出的监督申请进行处理。

　　一、二审诉公费各50 元，由被上诉人驻马店市驿城区人民政府、驻马店市驿城区农业农村局均担。

　　本判決为终审判决。

　　审判长 马国中

　　审判员 李力伟

　　审判员 程海龙

　　书记员 王菀婷

　　来源：专注行政法