河北高院案例：土地管理法第66条规定的收回宅基地使用权仅限于“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”

　　【裁判要旨】

　　《土地管理法》第六十六条第一款第一项所规定的收回宅基地使用权，仅限于“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”，用地主体仍为乡（镇）村，通常并不会导致土地性质由集体转为国有，与集体土地征收存在明显差别。

　　【裁判文书】

　　河北省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2023）冀行终995号

　　上诉人（原审被告）：保定市竞秀区人民政府，住所地河北省保定市竞秀区。

　　法定代表人：刘某伟。

　　委托代理人：黄某。

　　委托代理人：宋仕斌，河北匡合律师事务所律师。

　　被上诉人（原审原告）：刘某平，男，1954年3月6日出生，汉族，住河北省保定市竞秀区。

　　上诉人保定市竞秀区人民政府（以下简称竞秀区政府）因被上诉人刘某平诉其行政批复一案，不服河北省保定市中级人民法院（2023）冀06行初114号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审法院查明，刘某平系河北省保定市竞秀区某某乡某某村村民，在该村享有宅基地并建有房屋。2021年12月15日，保定市人民政府作出《关于同意对主城区**房**村实施改造的批复》。2021年12月16日，竞秀区政府发布《征收土地预公告》，告知某某村及有关农户该村城中村改造项目的征收范围、征收目的以及土地现状调查安排。某某村委会于2021年12月19日召开村党支部会议，12月21日召开村民代表会议，12月27日召开党员大会，决议收回全村宅基地使用权。2022年4月1日，竞秀区政府向刘某平作出《政府信息公开申请答复书》，告知刘某平申请公开的某某村征收项目一书四方案工作正在推进中，暂时无法提供申请人申请的相关资料，同时向其提供《征收土地预公告》《竞秀区政府城中村改造征收补偿安置办法》等文件。2022年4月13日，竞秀区政府作出《收回宅基地使用权批复》，同意某某村委会收回包括村民刘某平在内的3宗宅基地使用权。2022年6月9日，某某村委会向刘某平作出《通知》，告知其未在《某某村委会关于限期腾退通知书》确定的时限内腾空宅基地上的房屋交由村委会拆除，严重阻碍了该村城中村改造工作的顺利进行，根据《收回宅基地使用权批复》通知刘某平享受的安置补偿待遇情况，并要求刘某平户于6月11日前到村委会办理补偿安置事宜，将案涉宅基地腾空交由村委会拆除，逾期村委会将依法收回案涉宅基地使用权并拆除房屋。刘某平案涉房屋现已拆除。

　　原审认为，《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日修正）第六十六第一款第一项规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的……”。本案中，根据《政府信息公开申请答复书》《征地启动公告》及《收回宅基地使用权批复》等内容，本案收回宅基地使用权系因竞秀区某某乡某某村城中村改造项目，且案涉批复在预征收期间作出。国家征地和村委会收回土地是两种不同性质的收回土地行为，程序不一样，适用的法律也不一样。因此，在拆迁改造的背景下，竞秀区政府作出案涉《收回宅基地使用权批复》适用法律错误，应予撤销。尽管如此，考虑到拆迁改造事关城市转型升级，城市要发展，居民生活环境要改善，在绝大多数村民已经签约并完成拆迁的情况下，项目的推进已经势在必行。因此，撤销案涉《收回宅基地使用权批复》不利于项目的整体推进，势必影响大多数人的利益，进而损害社会公共利益。故该院依照行政诉讼法相关条款，对案涉《收回宅基地使用权批复》确认违法，不予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，判决确认保定市竞秀区人民政府作出的《关于某某村村民委员会收回宅基地使用权的批复》（竞批字〔2022〕6号）中同意某某村村民委员会收回村民刘某平宅基地使用权违法。

　　上诉人竞秀区政府不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判驳回刘某平的诉请。主要理由：1．案涉收回宅基地使用权批复不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第五项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一般来讲，行政机关作出的行政批复用以调整规范上、下级行政机关之间的公权力关系，属于不产生外部法律效力的行政行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。只有在批复内容直接为公民、法人或其他组织创设了新的权利义务且已经外部化的情况下，该批复行为才对公民、法人或其他组织直接产生法律效力，才具有可诉性。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，收回集体土地使用权的法定主体是农村集体经济组织，并非一级人民政府。原来批准用地的人民政府通过批准收回的方式，对收回行为行使监督权，是为了防止农村集体经济组织违法收回集体土地使用权，侵害集体成员的合法权益。对外发生法律效力的是农村集体经济组织的收回行为，并不是人民政府的批复或批准行为。本案中，被诉批复系某某村委会依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定作出收回决定后，经某某乡政府审核后层报竞秀区政府作出的批复行为，属于县级人民政府对农村集体经济组织收回本集体经济组织成员土地使用权的监督行为，批复并未直接给被上诉人创设权利义务。对被上诉人权益产生实际影响的是该村集体经济组织决定收回集体土地使用权的行为，被上诉人如不服，可以依法通过适当途径寻求救济。2．某某村委会收回案涉宅基地行为的前提和目的是为了乡（镇）村公共设施和公益事业建设，其收回行为与上诉人的批复行为完全符合法律规定。本案因某某村实施城中村改造时收回集体土地使用权引起，城中村改造对所涉及的土地处理方式有两种，一是国家征收，二是集体收回土地，但最终土地的性质均会变更为国有建设用地，不应以某某村被列入征收名录并处在预征收期间，主观认定某某村的宅基地必须要经过征收程序方可进行。城中村改造工作有利于提高居民生活质量、优化社会管理水平、改善城市形象、推动产业转型，符合绝大多数城中村居民的利益，具有社会公共利益属性。故该批复行为合法且不应被撤销。

　　被上诉人刘某平未在法定期限内提交答辩意见。

　　本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款第一项规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。本案中，竞秀区政府虽依据上述规定作出案涉收回宅基地使用权批复，但在此之前竞秀区政府即已发布《征收土地预公告》，对案涉集体土地启动征收程序，即案涉收回宅基地使用权批复是在集体土地征收的大背景下作出的。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款第一项所规定的收回宅基地使用权仅限于“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”，用地主体仍为乡（镇）村，通常并不会导致土地性质由集体转为国有，与集体土地征收存在明显差别。因此，一审认为案涉收回宅基地使用权批复适用法律错误，并无不当。鉴于案涉城中村改造绝大多数村民已经签约并完成拆迁，回迁及安置工作正在推进，一审以撤销案涉收回宅基地使用权批复会给社会公共利益造成重大损害为由，判决确认该批复违法但不撤销，亦无不当。另外，案涉收回宅基地使用权批复已经某某村委会后续作出的《通知》进一步外化，对外产生影响他人权益的法律效力，属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人竞秀区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人保定市竞秀区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 房利永

　　审判员 常站巍

　　审判员 崔　莉

　　二〇二三年九月二十七日

　　书记员 刘　雨

　　来源：行政涉法研究