行政允诺的认定标准及履行要件分析

　　本文获全国法院系统2023年度优秀案例分析三等奖

　　内容摘要

　　本案例是因行政机关不履行行政允诺而引发的行政争议。近年来，随着建设服务型政府理念的深入，行政机关出台的服务政策或措施呈现出多领域、多样化的特征。行政允诺作为行政机关的一项作为义务来源，在提升行政效能、增进民生福祉等方面发挥着越来越重要的作用。司法实践中，因缺乏法律规范的明确授权，行政允诺的内涵与外延、效力认定及应否履行等存在不确定性。通常情形下，行政机关应当守信践诺，依法履行允诺所确定的义务，但行政允诺是否具有拘束力以及其拘束程度仍应结合具体情况具体分析。本案在对行政允诺的内涵作出清晰界定的前提下，以权利义务关系为分析工具，依循“是否存在合法的行政允诺法律关系——是否履行允诺义务”的逻辑脉络，对行政允诺的履行条件作出更加精细化的区分和评判，为规范实践中行政允诺的作出和履行提供了司法审查标准，对类案法律适用具有较高的参考价值。

　　关键词

　　行政  作为义务  行政允诺  对等性  可行性

　　裁判要旨

　　行政允诺一般可以分为两种类型，一种是附条件的允诺，在特定人完成一定行为后，行政机关应当兑现允诺内容。另一种是无条件的允诺，其未对特定人设定任何义务，属于纯粹的授益行政。无条件的允诺无法体现权利与义务的一致性，并非行政机关的强制性义务，行政机关因正当理由拒绝履行允诺内容的，应当得到尊重和支持。

　　相关法条

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第六十九条  行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

　　案件索引

　　一审：江苏省南通经济技术开发区人民法院（2022）苏0691行初955号（2022年11月21日）

　　二审：江苏省南通市中级人民法院（2023）苏06行终77号（2023年5月8日）

　　基本案情

　　原告宋某某诉称：某镇《安置房统建房价格调整表》中注明“在安置区域附近建设幸福菜地”。某镇政府已将“幸福菜地”土地流转落实好，但拆迁户至今未分到“幸福菜地”。故提起行政诉讼，请求判决某镇政府在所安置区域附近给予1分左右“幸福菜地”。

　　被告某镇政府辩称：某镇政府对宋某某户的房屋搬迁补偿安置义务已履行完毕。房屋搬迁补偿安置协议中没有“幸福菜地”的任何约定，宋某某的诉讼请求不属于某镇政府的义务。“幸福菜地”属于某镇政府的建设方案，最终能否得到批准、如何收费、后续建设以及如何落实仍有诸多不确定因素。某镇政府曾进行试点，因种种原因后期并未实施。请求判决驳回宋某某的诉讼请求。

　　法院经审理查明：2015年4月2日，宋某某与某镇政府签订《房屋拆除搬迁安置补偿协议》，约定宋某某户坐落于某镇某村合法建筑面积142.01平方米的房屋交由某镇政府拆除，房屋拆除补偿款、搬迁补助费等共计229797元，选择定销房安置方式。2015年4月16日，宋某某办理腾房交接手续。

　　2015年5月12日，某镇政府制定《安置房统建房价格调整表》，对于某镇镇区安置房的价格进行了明确。该表备注部分有“在所安置区域附近，按每家拆迁户一分左右菜地标准建设幸福菜地”的内容。宋某某从拆迁组工作人员处获取《安置房统建房价格调整表》。

　　2017年5月26日，宋某某与某镇政府签订《被拆迁户安置房选房、交款约定协议》，宋某某选择两套房屋作为安置房源。2018年3月15日，宋某某办理完毕房款结算手续。

　　2019年10月10日，某镇政府发布公告，决定在某小区先行试点“幸福菜地”，主要内容为：以自愿为原则，拆迁户可以自愿报名，每户划分一分菜地，菜地租金按159元/年收取，菜地不得私自转让。如不再种植，菜地由政府收回。公告发布后，报名人数较少，报名获取菜地的人员因管理问题未再租赁。

　　宋某某认为某镇政府未按照允诺分配菜地，于2022年6月28日提起行政诉讼，请求判令某镇政府在宋某某安置房所在区域附近安排一分左右的菜地。

　　裁判结果

　　江苏省南通经济技术开发区人民法院于2022年11月21日作出（2022）苏0691行初955号行政判决：驳回宋某某的诉讼请求。宣判后，宋某某提出上诉。江苏省南通市中级人民法院于2023年5月8日作出（2023）苏06行终77号行政判决，驳回上诉，维持原判。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：本案的争议焦点是宋某某要求某镇政府安排菜地的请求能否得到支持。

　　行政机关为了实现一定的公共职能，有时会选择向公众或者特定主体作出允诺的方式予以推进。允诺的内容既包括实施特定措施或作出具体行为，也可以是给付一定的利益。由于行政机关作出的允诺都是在法律规范之外的自主选择，对于行政机关是否必须履行允诺，需要结合允诺内容的合法性、权利义务的对等性、兑现允诺的可行性等因素，具体分析和判断允诺对行政机关的约束力。就本案而言，某镇政府有关安排菜地的表示在形式上符合允诺的特征，在具体内容上并不违反法律法规的强制性规定。判断某镇政府应否履行允诺，应当从法律上的权利义务关系以及兑现的可行性两个方面予以评判。

　　根据是否以要求特定人为一定行为为前提，行政允诺大致可以分为两种类型，一是附条件的允诺，即要求特定人完成一定行为后，行政机关方兑现允诺内容，如有关招商引资奖励、举报奖励的允诺等。二是无条件的允诺，即未对特定人设定任何义务，行政机关无条件兑现允诺内容，如改善公共服务、对特定对象给予援助的允诺等。在附条件的允诺中，行政机关与相对方互负权利和义务，而在无条件的允诺中，行政机关只给自己设定了单方义务，并没有对相对方提出任何对价和条件。本案中，尽管某镇政府作出并公开了安排菜地的允诺，但并未对拆迁对象设定特殊的义务，属于无条件的允诺。该项允诺是否构成某镇政府必须履行的一项义务，需结合履行允诺的可行性进行评判。公共资源应当服务于多数人的需求，而不应成为少数人的福利。菜地能否有效推行，最终取决于拆迁对象的参与程度。本案中，拆迁对象有权基于自身需求自行作出理性选择，试点区域的报名人数少、不愿续租等情况表明推广菜地缺乏充分的响应基础，某镇政府经过利弊分析决定终止履行并无不当，且在客观上也并未对宋某某的合法权益造成损害。某镇政府经试点发现安排菜地的允诺不具有可行性，人民法院不应以法律手段要求某镇政府必须为宋某某安排菜地。因此，宋某某要求某镇政府安排菜地的请求不能得到支持。

　　案例注解

　　行政允诺是法律规范供给不足的产物。在柔性治理模式下，具有授益性的行政允诺使得行政机关能够采取灵活的行政管理方式，动员更多社会力量参与社会治理，以更好提升行政效率、增进民生福祉、优化政府形象。行政允诺脱胎于多样化的行政执法需求，故需在实践中探寻规范化的司法审查路径。从最高人民法院行政审判庭编写的《中国行政审判案例》中涉及的行政允诺案例来看，大多数生效判决均要求行政机关履行允诺义务。本案最终未支持当事人要求履行行政允诺的诉讼请求，该判决结果看似有别于主流裁判观点，但从裁判思路来看，基于对行政允诺的类型化界定、内部权利义务关系剖析、履行条件及权利救济等问题的回答，实则与既往裁判理念殊途同归。

　　一、 行政允诺的界定

　　行政允诺又称行政承诺，二者虽表述不同，但并无本质区别。当前，我国理论及实务界对行政允诺的概念暂无统一的定义，主要存在两种观点：一种是“广义说”，认为行政允诺是指行政主体以实现政府职能和公共利益为目的，在其职权范围内作出的为自身设定公法上的义务而使相对人获得公法上权利的单方面意思表示。另一种是“狭义说”，认为行政允诺是行政主体就特定事项对不特定行政相对人作出的一种意思表示，期待行政相对人作出相应行为，并给予利益回报的行为。上述两种观点的主要区别在于：前者突出对行政主体自身设定公法义务，而不论是否对相对人设定义务；后者则兼顾双方主体权利义务关系的对等性，体现出要求相对人实施特定行为后方兑现权益的立场。从二者关系来看，广义的行政允诺包含了狭义的行政允诺范围，具体可以归结两种类型，一是附条件的允诺，如有关招商引资奖励、举报奖励的允诺等；二是无条件的允诺，如改善公共服务、向特定对象给予援助的允诺等。笔者认为，在立法尚未对行政允诺的内涵和外延作出明确规定的情形下，“广义说”有利于将形态多样的行政允诺纳入司法审查范围，监督行政主体更好、更规范地实现宪法赋予的经济和社会管理职能。

　　为了更好地辨识行政允诺，还需结合以下特征予以界定：一是单方性，行政允诺由行政主体自行作出，允诺内容由行政主体自主决定；二是公开性，行政允诺不同于行政机关的内部决策，内容应当让公众知晓；三是行政性，行政主体作出行政允诺的最终目的在于达成特定的行政管理目标，以实现公共利益。

　　本案中，对于某镇政府在《安置房统建房价格调整表》备注部分载明的“在所安置区域附近，按每家拆迁户一分左右菜地标准建设幸福菜地”是否属于行政允诺的问题，合议庭存在两种不同观点（对应于上述两种观点之争），采“狭义说”的观点认为上述内容无法体现权利义务的一致性，故不构成有效的行政允诺，采“广义说”的观点则认为属于行政允诺。最终，生效判决采纳了“广义说”，即相关内容虽然未对被拆迁户设定义务，但体现了行政机关采取措施赋予相对人特定权益的意思，且已经予以公示，故应认定为行政允诺。

　　二、应否履行行政允诺的判断要件

　　行政机关的作为义务通常来源于四个方面，即法律规范明确规定的职责、由行政机关的先行行为引发的后续义务、行政机关与相对人签订的行政协议所约定的义务、行政机关作出的行政允诺。前两种情形属于法定义务，具有天然的强制属性，后两种情形属于意定义务，由行政机关与相对人约定或行政机关单方允诺，通常以诚信原则作为约束机制。问题在于，当行政机关拒绝履行行政允诺时，是否一概会受到司法的否定性评价？

　　关于行政允诺的法律效力问题。法国行政法不认可允诺的拘束力，德国联邦行政法院称允诺是“行政机关以约束的意思对将来的作为或不作为自我设定义务的行为”，具有拘束力。笔者认为，因实践中的行政允诺样态不一，故需结合允诺内容的合法性、权利义务的双务性及现实履行的可行性等方面，依循“是否存在合法的行政允诺法律关系——是否履行允诺义务”基本脉络，结合具体情形作出分析与判断。

　　（一） 内容的合法性

　　在行政允诺法律关系中，相对人的请求权源于行政允诺的内容，因而，行政允诺的内容构成相对人请求权的基石或“依据”。现代行政背景下，行政事务瞬息万变，立法则相对滞后。行政允诺本质上是行政机关在法律规范之外，课以自身比法律更严苛的义务和赋予相对人法律之外的权利。

　　行政机关的“自我加压”虽然具有良好动机，但并非总能得到法律的肯认。依法行政原则要求行政应当受立法机关规则的约束，主要包括法律优先和法律保留两项原则。法律优先原则是指行政机关不得采取任何违反法律的措施；法律保留原则是指行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为，即“法无授权不可为”。不难发现，法律保留原则严于法律优先原则。在法律出现缺位时，法律优先原则并不禁止行政活动，而法律保留原则排除任何行政活动。围绕这两项子原则，行政允诺的合法性判断要点包括以下几个方面：

　　一方面，法律优先原则要求行政允诺的内容不得与法治精神、法律原则及现行法律规范相抵触。如在代小娟与重庆市某区民政局行政允诺上诉案中，某行政机关允诺“只要签定协议保证依法从事丧葬用品生产经营，即给予一次性补偿5万元”，但根据《重庆市殡葬管理条例》等相关规定，对于占用街道、公共场所搭设灵棚举办丧事活动的行为，应当予以责令改正；拒不改正的还应予以行政处罚。该允诺实质上是以金钱给付代替了“责令改正”“行政处罚”等法定行为，架空了法律规范，故不具有合法性。

　　另一方面，对法律保留原则的适用应作变通理解，将“法律”的范畴延伸到宪法及组织法层面，而不局限于具体的行为法依据。在行政体制改革的大背景下，法律保留原则已不再适用于所有的行政活动领域。行政机关必须能灵活像变形虫般随外界变化而反应，这种构想与严格的法律保留主义不尽相合，也易与法治国原则中之人民基本权利保障冲突，立法者或者其他有权机关必须视国家社会之发展需要作妥善的调整。 如在“辽宁省本溪市民族贸易公司清算小组与荣成市人民政府经济行政允诺纠纷上诉案”中，生效判决指出，宪法与政府组织法已经对政府承担的职责作了概括性规定，对缺少行为法依据，但具有组织法依据的行政允诺行为，不能以缺少行为法上的明确授权而否定其效力。

　　此外，结合行政诉讼法第七十条的规定，对于内容明显不当、不具有合理性的行政允诺，应当在源头上否认其法律效力。公共资源通常具有有限性，行政机关在通过行政允诺授予相对人利益时，应当考虑是否符合行政效能原则。如某县政府在一年财政收入不足7亿元的情形下，于2009年决定出资6亿元奖励一家民营企业。此种允诺显然超出了政府的承受能力，不具有合理性，故无法成为行政机关的作为义务来源。

　　本案中，根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十六条第二项的规定，镇政府负有管理行政区域内社会保障工作的职能。具体到拆迁补偿安置领域，为拆迁居民提供菜地，是降低居民生活成本、营造美好田园生活环境的特别举措，不仅体现了镇政府行政职能的优化和具体化，也彰显了福利行政理念在执法中的运用，具有组织法依据，故可以视作行政机关的职责范围。同时，案涉允诺内容并不违反法律规定，亦不存在明显不当情形，故应当认定为合法有效。

　　（二） 权利义务的对等性

　　长期以来，行政行为作为行政法的“阿基米德支点”，成为讨论各种行政法律问题的逻辑起点。但伴随着法治国理念的深入和现代宪法对国家和个人关系的重新塑造，行政法律关系理论逐渐焕发生机。该理论将公民作为关系主体予以观察，纠正了传统行政法教义学忽视相对人参与作用的缺陷。同时着眼于法律关系的准备、产生、展开、终结及后续效果的动态变化过程，为新兴行政的动态发展提供了平等、开放、交互的统一构造。行政允诺的作出和履行已然突破了传统行政行为所能驾驭的范畴，而是表征为一个从抽象向具体转换的逻辑构造，其转换的临界点是行政相对人为了“响应”行政机关的期待而作出了行为，使得行政允诺不再是适用对象开放的抽象“条件式”允诺，而是与行政相对人构建了具体的权利义务关系。在此过程中，需要我们潜入行政法律关系内部，从不同角度探究行政允诺产生和运行的内在机理。

　　首先，从权力来源来看，行政允诺有别于源自法定职责的行政行为。如前所述，在四项义务来源中，行政机关基于法律规范的明确规定所负有的作为义务体现的是对法定职责的遵守，如《社会救助暂行办法》专门对国家实施社会救助、保障公民的基本生活水平作出了特别规定，并将托底线、救急难确定为实施救助的基本原则。此时，国家与公民之间的法律关系在本质上凸显了国家对公民的生存照顾义务，通过国家单方性的积极作为以保障公民的基本生存权。行政允诺由行政机关自主决定，在缺乏法律强制约束的情形下，作为法律关系核心内容的“权利与义务”便承担起划清行政机关职责与权限的重任。（事实上，前述对行政允诺的定义便已体现了对“权利与义务”分析方法的援用。）

　　其次，从动态演变来看，行政允诺的法律地位类似于民法上的“要约邀请”。行政允诺与合同法上“允诺”的区别是不言自明的。行政允诺通常是由行政机关向不特定的对象作出，可以被看作是行政机关基于实现特定的行政目的而与潜在相对人缔结“行政法律关系”的一种期待，并在一定条件下履行给付职责的保证。在客观上，行政允诺需要潜在相对人实施相应行为，或是通过某种行为让自身符合行政允诺所预设的条件，或者直接提出要求行政机关直接履行允诺的申请，这种预期才转化为一种现实，并由此产生具体的行政允诺法律关系。

　　最后，从内部关系来看，将“是否为相对方设定义务”作为划分两种行政允诺的界点，旨在体现二者对行政机关的约束程度不同，进而为是否应当履行提供可行的评判思路。众所周知，权利和义务是法律关系的关键要素，某一社会关系之所以是法律关系，就在于它是依法形成或法律机关确认的、以权利和义务的相互联系和相互制约为内容的社会关系。通常情形下，法律上的权利和义务总是相伴相随，即所谓“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。本案通过将行政允诺划分为附条件和无条件两种类型，旨在对实践中行政机关应否一概接受行政允诺的强制约束提供更加精细的分析路径。对此，最高人民法院也予以认可，认为行政允诺是否具有拘束力以及其拘束程度应当具体情况具体对待。具体而言：

　　对于附条件的允诺，就相对人而言，只要完成了指定行为，就取得要求行政机关兑现允诺的权利。此时，行政机关原则上应当守信践诺，履行已允诺的义务。比如，当特定的社会主体接受允诺并实施相应行为时，在行政主体与相对人之间即形成了类似于合同的法律关系，使得行政主体向不特定人所允诺的义务演变为对特定人的义务，构成行政主体应当履行的职责。如在前述最高人民法院行政庭发布的有关指导案例中，绝大多数行政允诺均属于此类情形。根据诚信原则，行政主体均应履行已作出的行政允诺。

　　对于无条件的允诺，其并未对相对人设定对价和条件，无法体现权利与义务的一致性，故无法直接与强制义务划等号。无条件的允诺本质上属于行政机关基于对自身提出的更高标准而主动实施的公共服务举措，并不必然演变为一项法律上的强制义务，因此，行政机关接受约束的程度就应当低于附条件的允诺，行政机关在具有正当理由的情形下，对于是否兑现允诺享有一定的自主权。当行政机关有正当理由拒绝履行允诺内容时，应当得到尊重和支持。这也意味着，那些认为所有行政允诺都应当具有拘束力或者都应当完全履行的观点是片面的，且有可能为违法行政提供合法依据。

　　本案中，镇政府作出并公开了安排菜地的允诺，但未对拆迁对象设定特殊义务，属于无条件的允诺。因此，该项允诺是否构成镇政府必须履行的义务，需要结合案件的具体情况，作进一步的综合考量。

　　（三） 兑现允诺的可行性

　　行政允诺的终极目标在于促进行政机关提高完成行政任务的效率，改善政府形象。行政关系的灵魂是公共理性，集中体现为对公共利益的尊重。行政法律关系构造容许行政的嗣后变动，且尝试通过对变动的预测把握，来提高行政的现实应对能力。上述理论也与行政优益权理论一脉相承，即出于维护国家利益和社会公共利益的需要，行政机关有权对已签订协议进行变更和解除。按照举重以明轻的类推规则，在某项合意尚未达成的情形下，行政机关自然有权作出自主判断与决策取舍。换言之，因为公共资源具有稀缺性和有限性，行政机关不应毫无节制地通过允诺对相对人授予利益，否则将难有余力完成其他的行政任务。

　　无条件的允诺对行政机关不具有绝对的强制约束力。这就需要着眼于客观条件、实践效果等方面，通过利益衡量方法进行考察。本案中，一方面，安排菜地是某镇政府拟推出的一项惠民措施，源发于行政机关减轻居民生活成本、创造田园生活环境的良好愿望，而无法律规范或政策上的强制要求。镇政府对于是否以及如何安排菜地享有自主决定权。另一方面，公共资源应当服务于多数人的需求，而不应当成为少数人的福利。拆迁对象有权基于自身需求自行作出理性选择，菜地能否有效实施，最终取决于拆迁对象的参与程度。但实践试点区域的报名人数少、不愿续租等情况表明推广菜地缺乏充分的响应基础，某镇政府经过利弊分析，有权决定终止履行。

　　综上，安排菜地的相关内容不构成法律上的绝对义务，行政机关在作出案涉允诺后，对于是否履行允诺享有一定的自主性和灵活性。在客观履行条件不具备的情形下，不应强人所难地要求行政机关必须履行允诺。因试点实践表明案涉菜地的推广缺乏可行性，故镇政府作出的行政允诺不具备必须履行的法律依据和现实基础。

　　三、基于信赖利益保护的权利救济

　　行政允诺作为行政机关“作为义务的来源或依据”，并被视为商谈立法模式下的沟通合意而纳入“法”之范畴时，便成为行政法的不成文法源。由此可见，赋予行政机关以行政裁量权，让行政机关在裁量领域自主决定行政事务，不仅能够弥补规范输出的不足，还能给行政创新留下空间。但通过本案的分析可以发现，并非行政机关作出的所有允诺都内容合法、切实可行，从而成为一项必须履行的作为义务。问题在于，当行政相对人基于对行政允诺的信赖而作出后续安排时，当事人可否以及如何获得权利救济？

　　通说认为，信赖利益保护原则的基本内涵是政府对自己作出的行为或允诺应守信用，不得随意变更、反复无常。之所以要保护相对人的信赖利益，是因为相对人会根据行政行为带来的法律状态安排自己的生产生活。如果行政机关随意更改自己的行为，则会破坏已然形成的法律秩序，影响相对人的生产生活，损害其既存利益，对法的安定性造成不利影响。在大陆法系国家，对信赖利益进行保护的条件有四项：第一，受益人是否信赖行政行为的存在；第二，是否存在主观恶意或重大误解等排除事由；第三，受益人是否已经使用了给付或进行了财产处置；第四，受益人的信赖是否占优势。在这四项条件中，前三项条件强调相对人应当存在信赖基础与信赖利益，往往可以根据案件情况直接确认。而受益人的信赖是否占有优势则强调信赖利益与公共利益之间的衡量，这是判断信赖利益是否应被保护的关键所在。

　　笔者认为，尽管无条件的允诺尽管只产生较弱的拘束力，但公民极易因公权力机关的特殊身份而产生信赖，这就要求行政机关在行政活动中谨言慎行，尽量避免出现因缺乏充分论证而无法兑现允诺的情形。为了保护相对人的信赖利益，行政机关在无法履行允诺时，需要结合当事人主观上是否存在过错，客观上是否作出实际处置及后果上的利益取舍等，决定是否对相对人的信赖利益损失进行补偿或赔偿。本案中，幸福菜地旨在为拆迁居民提供生活便利，减少拆迁户的生活负担和成本，故不会对拆迁居民的固有利益带来不利影响。宋某某亦未提供证据证明基于信赖而造成自身利益损失，故不产生因未履行允诺而造成的损害赔偿请求权。

　　四、结语

　　法律只能强制履行义务，但不能强制善行义举。行政允诺并非建立在命令与服从的权力关系基础上，也并非直接运用行政权力对相对人作出权利义务的处分，一般也不会产生行政机关单方的强制效果。行政管理目标的实现，更多依赖于相对人的自愿服从、选择与参与，依赖于双方的平等对话与合意。就本案而言，“幸福菜地”本质上是提高居民幸福指数的一项福利性政策，法律不应作出过多干预。对于本案的后续处理，理想状态是建构一种各方主体通过平等理性商谈获得共识的开放场域，最终实现促成公共理性、维护公共秩序、捍卫公民权益的行政法治目标。

　　转载：南通行政审判公众号