最高法院第六巡会议纪要：参照执行国有土地上房屋征收补偿标准应符合一定条件

　　案件基本信息

　　一、诉讼当事人

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘xx

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：兰州市七里河区人民政府（以下简称七里河区政府）

　　二、案件索引与裁判日期

　　一审：甘肃省兰州市中级人民法院（2019）甘01行赔初2号行政赔偿判决（2019年12月30日）

　　二审：甘肃省高级人民法院（2020）甘行赔终18号行政赔偿判决（2020年11月13日）

　　申请再审：最高人民法院（2021）最高法行申3462号行政赔偿裁定（2021年8月31日）

　　三、案由

　　行政赔偿

　　裁判要旨

　　如果土地征收工作与安置补偿工作在同一征收行为中完成，只是因为各种因素导致安置补偿过程较长，时间间隔较大，安置补偿工作未能及时完成，则通常情况下即便安置补偿时案涉土地已经被纳入城市规划区，也无法改变安置补偿所针对土地的集体土地性质。因此，只能综合考虑征收人在迟延补偿问题上是否存在过错、案涉土地的区块地价有无调整、区域公平和稳定性等因素，在已经公布的集体土地安置补偿方案所确定的补偿标准基础上，通过增加利息、调整基础地价等方式对被征收人的补偿进行适当调整，而不宜从根本上改变补偿标准，对案涉土地适用国有土地标准进行补偿。

　　裁判依据

　　《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（2011年8月7日）

　　第十二条第二款 征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年6月27日修正）

　　第九十一条 当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

　　（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

　　（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

　　（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

　　（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

　　（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

　　（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

　　（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

　　（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

　　《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（2018年2月6日）

　　第一百一十六条第二款 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。

　　《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》（2021年3月25日）

　　第四条 已经发生法律效力的判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，当事人主张的再审事由不成立的，最高人民法院可以迳行裁定驳回再审申请。

　　基本案情

　　2017年，案涉房屋被强制拆除，刘xx就该强制拆除行为向兰州市人民政府申请行政复议，兰州市人民政府作出复议决定书，确认七里河区政府强制拆除房屋的行为违法。该决定书生效后，刘xx向七里河区政府递交行政赔偿申请书，七里河区政府于次日收到该行政赔偿申请，在两个月内未作出是否赔偿的决定，刘xx提起本案诉讼，请求判决七里河区政府对刘xx给予房屋赔偿款（含装饰装修费用）9319600元。赔偿屋内物品损失21000元，截至原一审前因房屋被强拆产生的租赁房屋费21 600元，交通费、住宿费费用等相关损失12000元。一审另查明，兰州市物价局、兰州市房地产管理局制定的兰价房地发〔2010〕80号《关于发布2010年度兰州市房屋重置价格的通知》规定，砖混结构1级住宅的重置价格为1178元／平方米。七里河区政府实际按上述重置价的2倍即2356元／平方米统一进行安置补偿。七党办发〔2011〕90号《中共兰州市七里河区委办公室兰州市七里河人民政府办公室关于印发马滩文化商贸产业园区征地拆迁工作实施方案》载明了征地拆迁的具体补偿标准。甘华澳估字〔2017〕第1564号《房地产估价报告》载明房屋评估情况。关于案涉房屋价值是否应按照国有土地上房屋价值标准计算，一审认为，本案涉及的强制拆迁行为发生在征收补偿过程中，案涉房屋所在土地尚未实际收归国有，且周边房屋均按集体土地上房屋进行拆迁安置，所以刘xx主张参照执行国有土地上房屋征收补偿标准对案涉被拆迁房屋进行安置补偿，不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第12条及原《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》的适用情形，不予支持。二审认为，刘xx主张对案涉被拆除房屋按照国有土地上商品房市场价予以赔偿于法无据，亦不予支持。刘xx不服，申请再审。

　　争议焦点

　　案涉房屋价值是否应按照国有土地上房屋价值标准计算。

　　裁判结果

　　一审法院判决：一、七里河区政府于判决生效之日起30日内赔偿刘xx房屋赔偿金1189780元、其他附着物补偿金5010元、搬家费3000元、屋内物品损失3000元，以及截至2019年12月30日的利息损失44018元，以上合计赔偿1244808元。2019年12月30日之后至赔偿之日的利息损失，由七里河区政府以1244808元为本金，按照判决生效时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算并予以赔偿。二、驳回刘xx的其他诉讼请求。

　　二审法院判决：一、撤销甘肃省兰州市中级人民法院（2019）甘01行赔初2号行政赔偿判决；二、七里河区政府于收到判决之日起30日内赔偿刘xx房屋赔偿金1189780元、其他附着物赔偿金5010元、搬家费3000元、屋内物品损失3000元，以上合计1200790元；三、驳回刘xx的其他赔偿请求。

　　再审审查法院裁定：驳回刘xx的再审申请。

　　裁判理由及评析

　　一、裁判理由

　　刘xx的再审申请不符合《行政诉讼法》第91条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第116条第2款、《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》第4条的规定，裁定驳回刘xx的再审申请。

　　二、评析

　　针对再审申请人有关按国有土地上房屋征收标准对其赔偿的再审请求，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第12条第2款的有关规定，其适用须同时满足以下前提：一是有关部门在征收集体土地的同时，没有制定并发布安置补偿方案，即土地征收工作与安置补偿工作未在同一征收程序中完成，从而使得本该在一个程序中“齐步走”的工作，形成了“两步走”的情况；二是补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地性质实际上已转变为国有。如果土地征收工作与安置补偿工作在同一征收行为中完成，也就是说，征收部门在作出征收决定的同时，一并制定了相应的安置补偿方案并公布执行，只是因为各种因素导致安置补偿过程较长，时间间隔较大，安置补偿工作未能及时完成，则.通常情况下即便安置补偿时案涉土地已经被纳入城市规划区，也无法改变安置补偿所针对土地的集体土地性质。因此，只能综合考虑征收人在迟延补偿问题上是否存在过错、案涉土地的区块地价有无调整等因素，在已经公布的集体土地安置补偿方案所确定的补偿标准基础上，通过增加利息、调整基础地价等方式对被征收人的补偿进行适当调整，而不宜从根本上改变补偿标准，对案涉土地适用国有土地标准进行补偿。此外，还应当注意的是，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第12条第2款在规定人民法院对土地权利人请求参照执行国有土地上房屋标准进行补偿的态度时，在“支持”前面使用的限定词是“一般”，而不是硬性地规定“应当”。这是因为，在实践当中，征收安置补偿工作面对的局面往往十分复杂。如果在极个别的安置补偿决定作出时，案涉地块绝大多数被征收人均已经接受并按照一定的标准签订、履行了安置补偿协议，此时，应当考虑的就不仅仅是房屋的价值问题，还应当考虑公平性和稳定性的问题。如果严格按照补偿决定作出时国有土地上房屋的价格，对极个别拒不签订安置补偿协议的被拆迁人进行补偿，会导致对已经签订安置补偿协议的被拆迁人明显不公，甚至引发新的矛盾，此时，就应当综合考虑本条规定的标准与其他相关因素的协调问题。

　　本案中，一是无充分证据证明案涉项目在作出征收决定时未一并制定发布相应安置补偿方案，即不能证明满足《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第12条第2款的适用前提。二是案涉征收项目在前期已对其他户按当地拆迁补偿安置政策补偿完毕，虽然案涉房屋补偿与征收决定作出时间相隔较长，综合考虑公平性、稳定性等因素，亦不宜从根本上改变补偿标准，对案涉土地适用国有土地上房屋补偿标准和市场价进行补偿。三是从案涉补偿方案的规定中无法得出对无合法建造手续的房屋与其他房屋以同等标准进行补偿的结论，但一审、二审在刘xx并未提供合法的房屋建造手续且《房地产估价报告》载明该房屋面积为471平方米的情况下，酌定被拆除房屋地上层数为4层，1～3层每层200平方米，第四层10平方米，按上述面积计算赔偿金额，同时调增了集体土地征收补偿标准，以重置价两倍对刘xx进行赔偿，已采取有利于被拆迁人原则，充分保护了刘xx的权益，体现了对违法行政行为的惩戒。

　　合议庭成员：齐素、徐超、吴笛

　　撰写人：徐超、李欣

　　来源：

　　——来源：杨临萍主编《最高人民法院第六巡回法庭裁判规则》，人民法院出版社。

　　来源：行政法实务