复议机关未对征收集体土地的批复进行实体审查，当事人是否可以向人民法院提起行政诉讼？

　　裁判要点

　　省、自治区、直辖市人民政府作出的征收集体土地的批复在现实中和法律上属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的“征收土地的决定”，是省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条关于“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法规定作出最终裁决”的规定，征收集体土地的批复作为省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为，经过同级政府复议之后形成的复议决定，并没有被排除在行政诉讼的受案范围之外，当事人对该复议决定不服的，可以起诉，也可以向国务院申请裁决。同时，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据该规定，不能当然认为省、自治区、直辖市人民政府根据征收土地决定作出的行政复议决定系不可诉的终局裁决，因为该规定只明确了根据省、自治区、直辖市人民政府的征收土地决定确认土地等自然资源所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决，并未明确省、自治区、直辖市人民政府针对征收土地决定作出的行政复议决定为最终裁决。并且，最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》，也仅明确省、自治区、直辖市人民政府作出的征收集体土地的批复属于最终裁决行为，将征收集体土地的批复排除在行政诉讼的受案范围之外，但并没有将其排除在行政复议的受案范围之外，当事人仍可以对征收集体土地的批复申请复议。对于上述法律规定和司法解释，应当全面正确理解，区分不同情况作出处理，不能一刀切地认为针对征收集体土地的批复作出的复议决定均系最终裁决。如果复议机关经过实体审查后作出了行政复议决定，当事人不服的，不能提起行政诉讼，因为征收集体土地的批复为最终裁决，对其经过实体审查作出的复议决定也是最终裁决，当事人只能向国务院申请裁决；如果复议机关以当事人申请行政复议超过法定期限，或者当事人与征收集体土地的批复没有法律上的利害关系等不符合受理条件为由作出驳回行政复议申请的复议决定，因复议机关未对征收集体土地的批复进行实体审查，此时的复议决定系程序性的复议决定，当事人不服该复议决定，可以向人民法院提起行政诉讼。人民法院之所以应当受理并审查程序性的复议决定的合法性，价值在于保护当事人针对征收集体土地的批复申请行政复议的权利，进而保护其向国务院申请裁决的权利。

　　裁判文书

　　河南省高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2020）豫行终1431号

　　上诉人（原审原告）周刺会，男，1972年9月14日出生，汉族，住河南省新密市。

　　被上诉人（原审被告）河南省人民政府，住所地河南省郑州市金水东路22号。

　　法定代表人尹弘，该省人民政府省长。

　　委托代理人刘杰，该省人民政府办公厅工作人员。

　　上诉人周刺会因与被上诉人河南省人民政府行政复议一案，不服郑州铁路运输中级法院（2020）豫71行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人周刺会与被上诉人河南省人民政府的委托代理人刘杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　被诉行政行为：2020年2月21日河南省人民政府作出豫政复决〔2019〕1031、1041-1042号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），决定驳回周刺会的行政复议申请。

　　原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据上述规定，省、自治区、直辖市人民政府根据其土地征收决定而作出的行政复议决定，系不可诉的终局裁决，尽管该法条对省、自治区、直辖市人民政府作出的认为申请人不符合受理条件予以驳回的复议决定是否属于终局裁决没有规定，但是，基于终局裁决也是行政行为，应当包含实体性内容和程序性内容，对被申请事项相关问题的程序性复议决定亦应属于终局裁决。本案被诉复议决定是河南省人民政府作出的关于周刺会对豫政土〔2017〕49号批复申请复议的程序性决定，属于终局性裁决，人民法院不予受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项、第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回周刺会的起诉。

　　上诉人周刺会上诉称：本案系周刺会针对河南省人民政府作出的豫政土〔2017〕49号批复是否合法提起的行政复议案件，不应适用《行政复议法》第三十二条第二款的规定，且河南省人民政府未对豫政土〔2017〕49号批复进行实体性审查，仅以复议申请超期为由驳回，不应将河南省人民政府关于征地批复的行政复议决定当做终局裁决。2015年5月1日新《行政诉讼法》已废止《行政复议法》第三十条第二款的规定，故本案属于人民法院受案范围。原审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求：1、依法撤销（2020）豫71行初28号行政裁定；2、依法撤销豫政复决〔2019〕1031、1041-1042号《行政复议决定书》；3、责令河南省人民政府受理周刺会的复议申请并重新依法作出行政行为；4、本案诉讼费用由河南省人民政府承担。

　　被上诉人河南省人民政府答辩称：河南省人民政府在2017年3月11日作出豫政土〔2017〕49号批复，4月1日新密市政府作出征地公告并张贴，但周刺会2019年12月11日才对该批复提出行政复议，明显超过法律规定的复议期限，河南省人民政府以超期为由驳回周刺会的复议申请符合法律规定，且针对征收土地决定的复议决定是终局性裁决，不可诉，原审裁定驳回周刺会的起诉认定事实清楚，适用法律法规正确。请求驳回上诉，维持原裁定。

　　本院认为，省、自治区、直辖市人民政府作出的征收集体土地的批复在现实中和法律上属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的“征收土地的决定”，是省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条关于“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法规定作出最终裁决”的规定，征收集体土地的批复作为省、自治区、直辖市人民政府作出的具体行政行为，经过同级政府复议之后形成的复议决定，并没有被排除在行政诉讼的受案范围之外，当事人对该复议决定不服的，可以起诉，也可以向国务院申请裁决。同时，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据该规定，不能当然认为省、自治区、直辖市人民政府根据征收土地决定作出的行政复议决定系不可诉的终局裁决，因为该规定只明确了根据省、自治区、直辖市人民政府的征收土地决定确认土地等自然资源所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决，并未明确省、自治区、直辖市人民政府针对征收土地决定作出的行政复议决定为最终裁决。并且，最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》，也仅明确省、自治区、直辖市人民政府作出的征收集体土地的批复属于最终裁决行为，将征收集体土地的批复排除在行政诉讼的受案范围之外，但并没有将其排除在行政复议的受案范围之外，当事人仍可以对征收集体土地的批复申请复议。对于上述法律规定和司法解释，应当全面正确理解，区分不同情况作出处理，不能一刀切地认为针对征收集体土地的批复作出的复议决定均系最终裁决。如果复议机关经过实体审查后作出了行政复议决定，当事人不服的，不能提起行政诉讼，因为征收集体土地的批复为最终裁决，对其经过实体审查作出的复议决定也是最终裁决，当事人只能向国务院申请裁决；如果复议机关以当事人申请行政复议超过法定期限，或者当事人与征收集体土地的批复没有法律上的利害关系等不符合受理条件为由作出驳回行政复议申请的复议决定，因复议机关未对征收集体土地的批复进行实体审查，此时的复议决定系程序性的复议决定，当事人不服该复议决定，可以向人民法院提起行政诉讼。人民法院之所以应当受理并审查程序性的复议决定的合法性，价值在于保护当事人针对征收集体土地的批复申请行政复议的权利，进而保护其向国务院申请裁决的权利。本案中，周刺会针对河南省人民政府作出的征收集体土地的批复申请行政复议，河南省人民政府认为周刺会的行政复议申请超过了法定申请期间，遂作出驳回周刺会行政复议申请的复议决定，该复议决定未对征收集体土地的批复进行实体审查，属于程序性的复议决定，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项规定的最终裁决行为，周刺会对该复议决定不服，可以向人民法院提起行政诉讼。原审法院认为该复议决定系最终裁决行为，裁定驳回周刺会的起诉，属于适用法律错误，依法应予撤销。

　　综上，上诉人周刺会的上诉理由部分成立，本院予以采纳。原审裁定适用法律错误，处理不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：

　　一、撤销郑州铁路运输中级法院（2020）豫71行初28号行政裁定；

　　二、本案指令郑州铁路运输中级法院继续审理。

　　本裁定为终审裁定。

　　审判长 张同仁

　　审判员 李平均

　　审判员 王江**

　　二〇二〇年九月三日

　　书记员 齐冬冬

来源：行政诉讼与行政合规研究