山东高院裁判：未作责令交出土地决定并申请法院强制执行即占用土地的行为违法

　　【裁判要旨】

　　《土地管理法实施条例》第六十二条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。”据此，土地征收中，行政机关在未依法作出责令交出土地的决定，并且申请人民法院强制执行，即直接占用该土地，构成强制占用土地，其行为违法。

　　【裁判文书】

　　山东省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2023）鲁行终535号

　　上诉人（原审原告）张某生，男，1944年10月2日生，汉族，住山东省青州市。

　　被上诉人（原审被告）青州市人民政府，住所地山东省青州市范公亭西路1601号。

　　法定代表人田永全，市长。

　　委托代理人李俊青，男，1986年10月11日生，汉族，系青州市王母宫经济发展区工作人员。

　　上诉人张某生因诉被上诉人青州市人民政府强制占用土地行为违法一案，不服潍坊市中级人民法院作出的（2023）鲁07行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2023年12月19日在山东互联网法庭高院七庭公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人张世伟、张滢钰，被上诉人青州市人民政府的委托代理人郭丽、李俊青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　潍坊市中级人民法院一审经审理查明，原告系山东省青州市某地村民，在本村拥有承包土地。因东青高速公路改扩建项目需要，被告青州市人民政府于2021年11月1日发布《拟征收土地公告》【青征公告（2021）10号】，拟对包括原告所在的某村在内的部分农村集体土地实施。2022年4月24日，青州市人民政府发布《东夏镇某村征地补偿安置方案公告》，其中载明：三、拟征收土地补偿标准。拟征收土地补偿安置费按照山东省人民政府鲁政字〔2020〕74号文公布的青州市征地区片综合地价标准执行。拟征收土地位于II级区片，农用地补偿标准为105万元/公顷，永久基本农田补偿标准为126万元/公顷。拟征收土地地上附着物和青苗补偿费标准按照山东省财政厅、山东省自然资源厅《关于潍坊市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁自然资函【2021】1945号）的规定执行。四、安置意见。经与某村村委会协商，对拟征收土地涉及的农业人口采取以下方式安置。（一）货币安置。征收土地补偿安置费拨付到某村村委会后，由村集体经济组织按照国家有关规定研究征地补偿安置费的具体分配方案。（二）社保安置。征收土地按照1.5万元/亩标准，在征收土地报批前一次性划入当地社会保障资金专户，共计社会保障补贴214.3238万元。由青州市人力资源与社会保障局会同某村村委会研究制定被征地农民社会保障方案，在征收土地经依法批准后，办理参保事宜。

　　2022年7月19日，原告张某生作为乙方、青州市王母宫经济发展区作为甲方，就原告案涉土地地面附着物补偿事宜签订《东青高速改扩建工程地面附着物征收补偿协议书》。

　　2022年9月24日，自然资源部作出自然资函【2022】1245号《自然资源部关于东营至青州高速公路改扩建工程建设用地的批复》，批复同意案涉集体土地征收。2022年10月10日，被告青州市人民政府据此发布《征收土地公告》，对包括原告土地在内的集体土地予以征收。

　　原告以其作为土地使用权人，具有合法承包经营权，在征收安置补偿协议未签订前，应当受到合法保护为由，提起本案诉讼，请求：1、依法确认被告强制占用土地行为违法，恢复土地原状；2、本案诉讼费用由被告承担。

　　潍坊市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，因交通基础设施建设需要，可依法对农民集体所有的土地实施征收，本案中，被告青州市人民政府因东青高速公路改扩建项目建设需要，对包括原告在内的土地实施征收，符合上述法定情形。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第二款“征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第二款“地上附着物和青苗等补偿费用，归其所有权人所有”以及《山东省土地征收管理办法》第十六条“市、县人民政府财政部门会同国土资源行政主管部门应当自依法批准土地征收之日起3个月内，依据土地征收补偿安置协议和土地征收勘测调查清单，将土地征收补偿安置费、地上附着物和青苗补偿费按照规定程序足额支付给被征收土地农村集体经济组织、农民和其他权利人”的规定，土地补偿安置费归农村集体经济组织所有，地上附着物和青苗补偿费归其所有权人所有。案涉集体土地征收过程中，原告因土地承包，地上附着物和青苗补偿费归其所有，但对于土地补偿安置费的分配，应由村集体经济组织根据村集体的实际情况以民主议定的形式进行分配。在原告已就地上附着物补偿事宜签订征收补偿协议且被告青州市人民政府发布土地征收公告实施土地征收并将土地补偿安置费拨付原告所属某村集体经济组织的情况下，原告主张被告强制占用其承包土地没有事实根据和法律依据，其要求判决确认强制占用行为违法并判令恢复原状的诉讼请求不能成立，人民法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张某生的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张某生负担。

　　上诉人张某生不服原审判决，向本院提起上诉，请求：撤销原审判决，本案发回重审或者改判支持上诉人的诉讼请求，诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、虽然案涉土地属于集体经济组织所有，但不能以此否定土地承包经营权人享有的拒绝交出土地的权利。上诉人拒绝领取土地补偿款表明拒绝交出土地。二、虽然上诉人与村委会签订了地上附着物的补偿协议，但这并不等同于其已经自愿交出土地。依据法律规定，被上诉人应与上诉人签订征地补偿安置协议。上诉人签订附着物补偿协议只证明上诉人对地上附着物补偿没有异议，并不代表上诉人已经就征地补偿进行登记，并签订了征地补偿安置协议自愿交出土地。三、原审法院未查明案涉土地是否属于基本农田，便认定被上诉人已足额支付土地补偿款，属认定事实不清。本案征收的土地大部分系基本农田，补偿标准应当是每亩8.4万元，被上诉人是按照每亩7万元的标准拨付的土地补偿款。被上诉人未足额支付土地补偿款便强行进地违法。四、被上诉人未按照《土地管理法实施条例》第六十二条的规定履行作出责令交出土地、申请人民法院强制执行的法定程序，其强行进地侵害了上诉人的合法权益。

　　被上诉人青州市人民政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求维持原审判决。

　　双方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。本院二审经听证及阅原审卷宗另查明，青州市人民政府青征公告〔2021〕10号《拟征收土地公告》载明：二、拟征收土地的补偿标准：土地征收补偿费按照山东省人民政府《关于山东省征地区片综合地价的批复》（〔2020〕74号）公布的青州市征地区片综合地价标准执行。本次征地共涉及1个区片，其中：II级区片每亩补偿7万元。青州市人民政府办公室青政办公开告字〔2023〕9号《政府信息公开告知书》载明：经王母宫发展区党委研究，于2022年10月19日按照每亩7万元的补偿标准，发展区财政所将某村占地补偿款10001775元转入某村经管站集体账户。

　　本院认为：本案焦点问题是原审判决是否合法正确。审理重点是是否存在被上诉人强制占用上诉人案涉承包地行为；如果存在强制占用案涉承包地的行为，该行为是否构成违法，是否应当恢复原状。

　　根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、四十六条、四十七条、四十八条的规定，征收农村集体土地应当是为了公共利益的需要、由相关人民政府批准、足额支付补偿费用。《土地管理法实施条例》第六十二条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。”山东省人民政府鲁政字〔2020〕74号《关于山东省征地区片综合地价的批复》载明：一、本征地区片综合地价是指征收一般农用的土地补偿费与安置补助费之和，其他地类以征地区片综合地价为基础按以下系数调整：永久基本农田1.2，建设用地1.0，未利用地0.8。根据以上规定，集体土地征收包含一系列行为，既有前期的现状调查、足额补偿，也有后期责令交出土地及申请人民法院强制执行的行为。本案中，被上诉人为了东营至青州高速公路改扩建工程征收案涉集体土地属于为了公共利益的需要。案涉征收集体土地申请亦经过自然资源部批准。但根据案涉《东夏镇某村征地补偿安置方案公告》的规定，拟征收土地补偿安置费按照山东省人民政府鲁政字〔2020〕74号文公布的青州市征地区片综合地价标准执行。拟征收土地位于II级区片，农用地补偿标准为105万元/公顷，永久基本农田补偿标准为126万元/公顷。上述规定与山东省人民政府鲁政字〔2020〕74号《关于山东省征地区片综合地价的批复》载明的永久基本农田系一般用地的土地补偿费与安置补助费的1.2倍相互印证，证明被上诉人征用永久基本农田补偿标准为126万元/公顷，即每亩8.4万元。被上诉人征收某村土地9.52555公顷，其中基本农田为8.0454公顷。按照上述规定一般农用地按照105万元/公顷，即每亩7万元的标准补偿；8.0454公顷基本农田应当按照每亩8.4万元的标准进行补偿。但是根据青州市人民政府青征公告〔2021〕10号《拟征收土地公告》及青州市人民政府办公室青政办公开告字〔2023〕9号《政府信息公开告知书》载明的内容，被上诉人征收某村土地9.52555公顷，均按照每亩7万元的标准补偿进行的补偿，故被上诉人征收案涉土地没有将土地补偿安置费足额支付到位。上诉人在被上诉人没有足额支付土地补偿安置费的情况下拒绝交出土地，被上诉人没有根据《土地管理法实施条例》第六十二条的规定，作出责令交出的土地的决定，也没有依法申请人民法院强制执行，直接占用案涉土地施工，构成强制占用案涉土地，且程序违法。因此，被上诉人强制占用案涉承包地的行为违法。征收涉案土地用于国家高速公路改扩建项目，且已实际施工，恢复原状会给国家利益造成重大损害，即恢复原状已实际不能，本院不予支持。

　　综上，原审判决认定事实及适用法律错误，应予撤销。上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

　　一、撤销潍坊市中级人民法院作出的（2023）鲁07行初25号行政判决；

　　二、确认青州市人民政府强占张某生案涉承包土地的行为违法；

　　三、驳回张某生的其他诉讼请求。

　　一、二审诉讼费各50元，由青州市人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 曹林灿

　　审判员 王云阁

　　审判员 陈　晖

　　二〇二四年一月十六日

　　书记员 孟　真

　　来源：行政法实务