最高法判例：违法使用集体土地与信赖利益保护的认定处理

　　裁判要点

　　作为城镇居民，只能申请使用国有土地，未经征收程序使用集体土地，属于违法用地行为，行政机关有权依法纠正。行政机关对于违规审批使用集体土地依法予以纠正，撤销核发的国有土地使用证后，相关土地性质仍然回归原集体经济组织所有。征收时，土地征收补偿费应当依法向土地所有权人集体经济组织进行补偿。城镇居民因行政机关违法核发国有土地使用证，享有相应的信赖利益，征收时应当依法予以保护。信赖利益包括基于对行政机关错误核发国有土地使用证而依法在案涉土地上的合法投入及其利息损失等。

　　【延伸阅读】

　　最高法典型案例：违法占地处理与信赖利益保护

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2023）最高法行申235号

　　再审申请人（一审原告、二审被上诉人）赵某某。

　　被申请人（一审被告、二审上诉人）山西省运城市人民政府。住所地：山西省运城市盐湖区河东街248号。

　　法定代表人储祥好，市长。

　　再审申请人赵某某因诉被申请人山西省运城市人民政府（以下简称运城市政府）不履行征收补偿法定职责一案，不服山西省高级人民法院(2022）晋行终537号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，案件现已审查终结。

　　赵某某系某某汽车运输有限公司员工，城镇居民。1996年，赵某某从山西省运城市某某村委会（以下简称某某村委）以X元的价格购买案涉150平方米土地，并垫石头院基。2003年11月25日，山西省运城市国土资源局盐湖分局（以下简称盐湖分局）作出运盐国土资处字（2003)第377号行政处罚决定，对包括赵某某在内的10位被处罚人以未经土地部门批准，私自与某某办事处某某第五生产队协议买地，未办理用地手续为由，分别处以罚款1200元。2003年11月27日，赵某某缴纳罚款1200元。2004年1月12日，盐湖分局为赵某某办理运盐国用（XXXX）第XXXXXX（XX）XXXX号国有土地使用证（以下简称案涉土地证）。2017年11月16日，山西省人民政府下发晋政地字【2017】194号文件，批复将盐湖区集体农用地26.2352公顷进行征收，转为建设用地并办理征收手续，同时征收集体建设用地24.3372公顷。2020年8月26日，山西省运城市规划和自然资源局作出关于山西省运城市盐湖区人民政府（以下简称盐湖区政府）违规办理30余户国有土地证事宜的意见，决定由原发证机关对其违规核发给该30户的《国有土地使用证》予以注销。2020年9月2日，山西省运城市不动产登记中心（以下简称市登记中心）注销案涉土地证。征收过程中，赵某某要求按国有土地征收标准进行补偿，未达成一致意见。赵某某提起本案行政诉讼，请求判决运城市政府履行征收补偿法定职责。

　　一审判决认为，赵某某作为城镇居民，1996年以建房为目的向某某村委购买集体所有的土地，应当经过县级人民政府批准，现有证据无法证明其购地行为经过县级人民政府的批准。案涉土地证已由盐湖分局注销，赵某某并未取得案涉土地的合法使用权，其认为该地于2004年即转为国有土地，没有事实及法律依据。由于行政机关的原因错误颁证，致使赵某某持有案涉土地证十六年，2020年市登记中心注销案涉土地证，使其信赖利益受到损失。而案涉土地于2018年纳入征收范围，运城市政府作为征收主体应当对赵某某进行相应补偿，给予其必要的信赖利益保护。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条之规定，判决运城市政府于本判决生效后60日内，对赵某某所申请的补偿事项作出处理决定。

　　运城市政府不服，提出上诉。

　　二审判决认为，赵某某主张的补偿利益实际包括案涉宅基地及其在该宅基地的地上物。根据一审查明事实，赵某某案涉土地证被注销，失去在本案中主张补偿宅基地利益的权源基础，对其该项请求不予支持。另，针对案涉宅基地上的地上物，因运城市政府在征收案涉土地时未对该地上物补偿，运城市政府依法应当对赵某某案涉宅基地的地上物作出处理决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

　　赵某某仍不服，向最高人民法院申请再审。

　　赵某某申请再审称，再审申请人持有的是《国有土地使用证》，即使案涉土地证被注销，按照信赖利益保护原则，运城市政府也应当按照国有土地征收补偿标准予以征收补偿。请求撤销二审判决，维持一审判决。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十七条第一、二款规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”根据上述规定，作为城镇居民，只能申请使用国有土地，未经征收程序使用集体土地，属于违法用地行为，行政机关有权依法纠正。行政机关对于违规审批使用集体土地依法予以纠正，撤销核发的国有土地使用证后，相关土地性质仍然回归原集体经济组织所有。征收时，土地征收补偿费应当依法向土地所有权人集体经济组织进行补偿。城镇居民因行政机关违法核发国有土地使用证，享有相应的信赖利益，征收时应当依法予以保护。信赖利益包括基于对行政机关错误核发国有土地使用证而依法在案涉土地上的合法投入及其利息损失等。本案中，赵某某系城镇居民，1996年违法从某某村委购买集体土地。2004年前后，盐湖分局作出罚款行政处罚决定后，给赵某某办理《国有土地使用证》，未经征收程序将集体土地转变为国有土地，违反土地管理法的相关规定。2020年市登记中心依法纠正错误颁证行为，注销案涉土地证，案涉土地回归集体土地性质。征收过程中，运城市政府应当对赵某某基于信赖利益保护原则在案涉土地上合法投入损失依法予以补偿。故二审法院判决运城市政府对赵某某案涉土地上的地上物作出处理决定，并无不当。赵某某主张应当按照国有土地征收补偿标准予以征收补偿，不符合本案事实，没有法律依据，以此为由申请再审，本院不予支持。

　　综上，赵某某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回赵某某的再审申请。

　　审判长     郭修江

　　审判员     王晓滨

　　审判员     韩锦霞

　　二〇二三年六月三十日

　　法官助理    张雪明

　　书记员     卞志媛

　　来源：鲁法行谈