行政案例：煤矿因公共利益被关闭退出，可以主张补偿，但该补偿应仅限于因关闭退出造成的直接损失

　　基本案情

　　法院经审理查明：某煤矿位于湖南省永兴县马田镇忠和村二十组，主要经营范围为煤炭开采、销售。2010年，湖南省人民政府、郴州市人民政府分别作出文件、批复，确定某煤矿为煤矿整顿重组整合后保留的煤矿，煤矿开采证照齐全。2011年3月，经郴州市煤炭局批复，同意某煤矿进行技术改造，技改竣工验收合格后方可投产。2011年6月14日，某煤矿制定股份内部转让方案，决定将其现有股份5118万元在股东内部进行竞标转让。2011年6月21日，取得竞标资格的原股东在永兴县马田镇人民政府安监站进行竞标，李秀海以3680万元的报价中标。2011年6月26日，李秀海与李政签订《合伙协议》，双方约定：李政认缴出资款2576万元，占股份总额70%。2011年8月，永兴县人民政府向湖南省国土资源厅承诺解决全县8家煤矿采矿权平面重叠问题。通过投资技术改造，经验收合格，永兴县人民政府准许某煤矿于2012年12月12日起恢复生产。2013年10月，国务院办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》（国办发〔2013〕99号），对9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿依法重点关闭，到2015年底全国关闭2000处以上小煤矿，各省级人民政府负责小煤矿关闭工作，要制定关闭规划，明确关闭目标并确保近期完成。2014年5月12日，国家安监总局等十二部门下发《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》（安监总煤监〔2014〕44号）也作出相应部署，明确由县级以上地方人民政府依法作出关闭煤矿决定。2014年5月30日，湖南省人民政府办公厅下发（湘政办发〔2014〕38号）《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》，对加强湖南省煤矿安全生产工作进行了总体部署，要求依法关闭9万吨/年及以下不具备安全生产条件的煤矿。并明确全省落后小煤矿关闭退出工作由省人民政府领导，市州人民政府负责，县市区人民政府落实。湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室作出关于印发《湖南省落后小煤矿关闭工作总体方案》(湘煤关退办〔2014〕1号)，明确由有关市、县人民政府对关闭矿井作出关闭决定，并将应关闭矿井依法关闭到位。2014年7月23日，湖南省财政厅、湖南省煤炭管理局作出关于印发《湖南省小煤矿关闭退出专项奖补资金管理办法》的通知（湘财企〔2014〕54号），明确湖南省财政厅按标准将省本级专项资金拨付至相关市州，有关市州可以结合关闭退出煤矿的生产（建设）规模、建设进度、职工安置人数、厂地关系处理等因素对专项资金实行再分配。

　　永兴县落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室于2014年7月21日作出《永兴县落后小煤矿关闭退出评分标准（讨论稿）》，于2014年7月23日召集相关煤矿召开永兴县落后小煤矿关闭退出评分标准讨论会，某煤矿董事长梁某福参加了此次讨论会。2014年8月7日，永兴县人民政府办公室制定《永兴县落后小煤矿关闭退出评分办法》及《永兴县落后小煤矿关闭退出评分标准》，组织人员对小煤矿进行评分，按评分排序，完成关闭落后小煤矿工作。2014年9月16日至18日，评分结果公示，某煤矿评分550分，排名第八。2014年9月9日，郴州市人民政府办公室作出关于印发《郴州市落后小煤矿关闭退出工作实施方案》的通知（郴政办函〔2014〕163号）、《郴州市落后小煤矿关闭退出工作实施方案》，要求坚持依法办矿、依法关矿，对照标准、政策引导，积极引导小煤矿选择关闭退出。2014年9月18日，永兴县人民政府办公室作出关于印发《永兴县落后小煤矿关闭退出工作实施方案》的通知及《永兴县落后小煤矿关闭退出工作实施方案》，按评分结果由低分到高分顺序确定关闭退出煤矿，明确永兴县直接关闭煤矿的煤与瓦斯突出煤矿按900万元/矿的标准予以奖补（省政府该项奖补资金为600万元/矿）。2014年9月，湖南第一工业设计研究院作出《湖南省永兴县落后小煤矿关闭退出实施（规划）方案》，认为：某煤矿的设计生产能力、核定生产能力均为6万t/a，现状条件不满足保留矿井要求；该矿全部重叠于芝兰冲煤矿之上，无扩界范围，也无法就近整合，且煤矿主动申请关闭，故该矿不再保留；工作方案：该矿井直接关闭退出。2014年9月30日，湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室作出《关于郴州市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》，原则上同意郴州市上报的《关于审批郴州市落后小煤矿关闭退出工作实施方案的请示》，同意该方案确定的总体思路和工作目标、关闭退出和保留矿井条件。2014年10月14日，永兴县人民政府作出《关于对马田镇井岗二矿等13个煤矿企业实施关闭的决定》（永政发〔2014〕18号），决定直接关闭某煤矿。该决定于2014年10月17日至10月22日在永兴县电视台公告播出，未直接送达某煤矿。随后，永兴县相关职能部门对决定关闭煤矿的有关证照提请注销。与此同时，永兴县人民政府职能部门工作人员与某煤矿股东之间就关闭煤矿的时间及奖补金额问题进行多次协商，未达成一致意见。2014年11月4日，永兴县人民政府组织人员对某煤矿进行强制拆除、关闭矿井。某煤矿被强制关闭以后，永兴县人民政府与某煤矿仍然就奖补金问题继续协商，未达成一致意见。

　　某煤矿提起行政诉讼，请求：1.确认永兴县人民政府决定关闭并强制拆除某煤矿的行政行为违法；2.判令永兴县人民政府赔偿损失63,916,425元及相应利息；3.判令永兴县人民政府承担诉讼费、鉴定费、律师费等。

　　湖南省郴州市中级人民法院于2018年11月29日作出（2017）湘10行初53号行政判决：1.确认永兴县人民政府强制关闭某煤矿的行政行为违法；2.永兴县人民政府于本判决生效之日起六十日内赔偿某煤矿10117100元；3.永兴县人民政府于本判决生效之日起六十日内赔偿某煤矿鉴定费200000元；4.驳回某煤矿的其他诉讼请求。

　　一审宣判后，某煤矿、永兴县人民政府均不服提起上诉，湖南省高级人民法院于2019年4月29日作出（2019）湘行终63号行政判决：1.撤销湖南省郴州市中级人民法院（2017）湘10行初53号行政判决；2.永兴县人民政府于本判决生效之日起六十日内支付某煤矿政策性关闭奖补资金1060万元；3.驳回某煤矿的诉讼请求。

　　二审宣判后，某煤矿向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2020年9月14日作出（2020）最高法行申1472号行政裁定：驳回再审申请人某煤矿的再审申请。

　　裁判理由

　　法院生效裁判认为：落后煤矿关闭退出，是执行国务院办公厅下发《关于进一步加强煤矿安全生产工作的意见》(国办发〔2013〕99号)等文件要求，事关安全生产、生态保护和环境资源有效利用的专项工作，应依法开展并注重矿业权人的权益保护。虽然现行立法未对落后小煤矿关闭退出标准与程序作出具体、明确的规定，但实践中仍应遵守正当程序与法治的基本要求。根据国办发〔2013〕99号文件和国家安全监管总局等十二部门下发的《关于加快落后小煤矿关闭退出工作的通知》（安监总煤监〔2014〕44号）的要求，湖南省人民政府办公厅出台了《关于进一步加强煤矿安全生产工作的实施意见》（湘政办发〔2014〕38号）、湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室作出《关于印发〈湖南省落后小煤矿关闭工作总体方案〉的通知》（湘煤关退办〔2014〕1号）等文件，对落后小煤矿关闭退出条件、程序和步骤作了明确规定。上述文件可以作为被诉行政行为合法性的判断标准。

　　本案中，依照上述规定，某煤矿为生产能力6万吨/年的煤与瓦斯突出矿井，属于直接关闭煤矿之列，某煤矿对此亦予以认可。永兴县政府作出18号关闭决定前，制定并公示了永兴县落后小煤矿关闭退出评分标准（讨论稿），征求了各家煤矿的意见，某煤矿亦参加了评分标准的讨论。永兴县政府根据正式公布的《永兴县落后小煤矿关闭退出评分办法》及《永兴县落后小煤矿关闭退出工作实施方案》，通过对小煤矿进行评分确定某煤矿属于被关闭之列并予以公示。某煤矿并未在公示期间对结果提出异议。而后湖南省落后小煤矿关闭退出工作领导小组办公室作出《关于郴州市落后小煤矿关闭退出总体方案的复函》（湘煤关退办函〔2014〕22号），同意关闭郴州市人民政府上报的包括某煤矿在内69处煤矿；永兴县政府根据该复函精神，于2014年10月14日作出18号关闭决定并在该县电视台予以公示；随后，永兴县政府多次与某煤矿就有关补偿问题进行协商；在协商未果、催告督促无效且政策规定的关闭验收时间将至之际，永兴县政府根据省、市、县三级政府关于县落后小煤矿关闭退出工作实施方案中所规定的程序和方式，实施了封闭矿井行为。因此，某煤矿的整个关闭退出过程是多环节的综合过程，涉及不同主体不同行为，历经不同程序不同阶段，总体上符合国务院和湖南省人民政府相关文件的规定。某煤矿主张永兴县政府在整个关闭退出程序中未充分听取其陈述和申辩意见，迳行关闭煤矿，造成其财产损失，但永兴县政府已在实施关闭行为之前与某煤矿多次协商，在协商未果的情况下，仅对矿井地下设施采取封闭措施，尚未超出必要的限度。整个关闭退出行为总体上符合法律和相关政策性文件规定的精神，不宜认定违法。

　　某煤矿因公共利益而被关闭退出，其有权利主张公平合理的补偿，但该补偿应仅限于因关闭退出造成的直接损失。根据本案资产评估报告显示，关闭退出时某煤矿的实物资产共计2538.84万元，其中井下资产为1011.71万元，井上资产为1527.13万元。由于某煤矿的井上资产并未因关闭退出而毁损，其实物价值仍然存在，某煤矿可自行搬迁或另行处置，因此不宜纳入直接损失范围。因关闭行为而对井上资产等造成的间接损失，湘应急联〔2019〕7号文等相关文件已给予相应的政策扶持，即通过产能置换和存量土地利用政策，支持被关闭矿区土地再开发再利用，鼓励煤矿转型发展。永兴县政府亦允诺某煤矿可在一定年限内继续按原用途和土地权利类型使用土地，并支持其利用井上资产发展现代农业、休闲产业等项目。因此，二审法院依据涉案政策性关闭奖补资金的文件，判决永兴县政府支付某煤矿奖补资金1060万元，已经可以弥补其因关闭退出造成井下资产1011.71万元的直接损失。对于某煤矿主张合伙份额转让价款、技改负债本息以及评估费、鉴定费、诉讼费等损失问题，已经包含在井上、井下等资产评估价格之中。就采矿权价值补偿的问题，某煤矿可根据《湖南省关闭煤矿采矿权价款矿山地质环境治理备用金退付和处置商业性煤炭探矿权补助方案》（湘国土资函〔2014〕307号）的规定，依法申请退付；永兴县政府业已承诺将积极配合、支持申报。

　　当然，永兴县政府在下一步对某煤矿剩余资产处置工作、转型发展以及申请采矿权价款退付、矿区土地与附属设施再利用再开发时，应当充分考虑某煤矿因维护公共利益配合关闭退出而客观存在的间接损失，积极落实关闭煤矿后存量土地和企业转产政策，促进产业优化转型，多措并举，最大限度减少某煤矿的间接损失。

　　裁判要旨

　　虽然现行立法未对落后小煤矿关闭退出标准与程序作出具体、明确的规定，但实践中仍应遵守正当程序与法治的基本要求。落后小煤矿因公共利益而被关闭退出，其有权利主张公平合理的补偿，但该补偿应仅限于因关闭退出造成的直接损失。

　　关联索引

　　《中华人民共和国行政强制法》第8条、第35条、第36条、第37条、第38条、第39条

　　一审：湖南省郴州市中级人民法院（2017）湘10行初53号行政判决（2018年11月29日）

　　二审：湖南省高级人民法院（2019）湘行终63号行政判决（2019年4月29日）

　　再审：最高人民法院（2020）最高法行申1472号行政裁定（2020年9月14日）

　　来源：人民法院案例库