最高法院判例：对强拆责成通知的合法性审查

　　【裁判要旨】

　　依法行政是依法治国基本方略的重要内容，而程序合法、正当是规范权力运行、保障权利行使的重要方面。行政机关必须严格规范公正文明执法，依照法定程序履行法定职责。根据《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（建住房[2003]252号）第十九条、第二十条的规定，市、县人民政府在作出责成强制拆除房屋通知前，依法除了应当审查拆迁人是否提供拆迁补偿资金证明以证明其具有安置补偿能力外，还应当审查拆迁人是否依法提交补偿资金提存证明以保障被拆迁人的合法安置补偿权。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2021）最高法行再268号

　　抗诉机关中华人民共和国最高人民检察院。

　　申诉人（一审原告、二审上诉人）马某某。

　　被申诉人（一审被告、二审被上诉人）江苏省南京市秦淮区人民政府。住所地：江苏省南京市太平南路69号。

　　法定代表人张泰，区长。

　　委托代理人顾竞，秦淮区司法局公职律师。

　　委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。

　　原审第三人江苏省南京市秦淮区司法局。住所地：江苏省南京市大明路282号。

　　法定代表人缪宏，局长。

　　委托代理人顾竞，秦淮区司法局公职律师。

　　原审第三人江苏省南京市秦淮区城市管理行政执法局（现江苏省南京市秦淮区城市管理局暨江苏省南京市秦淮区综合行政执法局）。住所地：江苏省南京市秦淮区御道街33号-29。

　　法定代表人王军，局长。

　　委托代理人平青，江苏法德东恒律师事务所律师。

　　委托代理人王梅，江苏法德东恒律师事务所律师。

　　申诉人马某某因诉江苏省南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）拆迁责成通知一案，不服江苏省高级人民法院（2008）苏行终字第0014号行政判决，向检察机关申请监督。最高人民检察院以高检民（行）复查[2019]10000000118号行政抗诉书向本院提出抗诉。本院于2021年8月31日作出（2021）最高法行抗10号行政裁定提审本案。本院依法由李德申、杨科雄、李小梅组成合议庭，后因工作原因合议庭依法于2022年11月30日变更为杨科雄、朱宏伟、李小梅。合议庭依法对本案进行了审理，现已审理终结。

　　江苏省南京市中级人民法院一审查明，座落于该市小船板巷XX号丘号为XXXXX-X的房屋系马某某私有房屋。2006年该处房屋被列入宁拆许字（2006）第041号房屋拆迁许可证拆迁范围。2006年10月13日，江苏省南京市房产管理局向被拆迁人马某某送达了宁房裁字（2006）第1363号《城市房屋拆迁纠纷裁决书》。2006年10月16日，秦淮区政府下属的秦淮区社会矛盾纠纷调处服务中心就房屋拆迁问题作出《听证通知书》并于当日送达马某某。2006年10月27日，拆迁人江苏省南京市秦淮区房地产开发公司向秦淮区政府申请对马某某的该处房屋实施强制拆除。2006年10月29日，秦淮区政府认为马某某未在裁决规定的搬迁期限内腾空房屋交由拆迁人拆除，遂向江苏省南京市秦淮区司法局（以下简称秦淮区司法局）和原江苏省南京市秦淮区城市管理行政执法局（以下简称秦淮区执法局）下达了《关于责成强制拆除小船板巷XX号马某某房屋的通知》（以下简称被诉责成通知）。被诉责成通知下达后，被责成机关秦淮区司法局和秦淮区执法局于2007年10月29日作出秦行强执字（2006）第XX号《强制拆除决定书》，并对小船板巷XX号房屋实施了强制拆除。

　　江苏省南京市中级人民法院一审认为，本案被诉行政行为系秦淮区政府作出的拆迁责成通知，并非行政复议机关作出的行政复议决定，故不适用《中华人民共和国行政诉讼法》（1989年）第三十八条关于不服行政复议决定的起诉期限。本案被诉责成通知系2006年10月29日作出，马某某的起诉并未超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款所规定的两年起诉期限。依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十七条第一款、参照《南京市城市房屋拆迁管理办法》第五十六条的规定，秦淮区政府具有责成有关部门对涉案房屋进行强制拆迁的行政职权。虽然相关行政法规和规章对责成的程序均未作明确规定，但秦淮区政府根据拆迁人提供的申请报告、行政裁决书及其送达回证、房屋拆迁许可证等材料，在查明被拆迁人于裁决规定的搬迁期限内未搬迁的事实基础上，向秦淮区司法局和秦淮区执法局作出被诉责成通知，其程序的正当性符合一般法理。从内容看，秦淮区政府责成秦淮区司法局和秦淮区执法局在拆迁人就涉案房屋有关事项向公证机关办理证据保全后，依法对该房屋实施强制拆除，亦符合《城市房屋拆迁管理条例》第十七条和《南京市城市房屋拆迁管理办法》第五十六条的规定。马某某认为秦淮区政府超越职权、滥用职权及违反法定程序的诉讼主张，因缺乏事实和法律依据，不予支持。故该院于2007年11月14日作出（2007）宁行初字第42号行政判决：驳回马某某的诉讼请求。

　　马某某不服一审判决，向江苏省高级人民法院提起上诉。该院二审对一审法院查明的事实予以确认的同时，另查明，马某某不服秦淮区政府作出的被诉责成通知，于2007年3月14日向江苏省南京市人民政府（以下简称南京市政府）申请行政复议，南京市政府于2007年5月8日作出宁政复（终）字[2007]第10号《行政复议终止通知书》维持了被诉责成通知。被诉责成通知和《行政复议终止通知书》均未告知马某某相关诉权和起诉期限。

　　江苏省高级人民法院二审认为，马某某所有的涉案房屋在宁拆许字（2006）第041号房屋拆迁许可证拆迁范围，因拆迁人与马某某就房屋拆迁补偿安置问题未达成协议，江苏省南京市房产管理局依拆迁人的申请，向马某某送达了宁房裁字（2006）第1363号《城市房屋拆迁纠纷裁决书》。马某某未在该裁决规定的搬迁期限内腾空房屋并交由拆迁人拆除。有关部门在此情形下可以对马某某的房屋依法进行强制拆除。秦淮区政府根据拆迁人提供的申请报告、行政裁决书及其送达回证、房屋拆迁许可证等材料，在查明马某某于裁决规定的搬迁期限内未搬迁的事实基础上作出被诉责成通知，并要求被责成机关强制拆除时就涉案房屋有关事项向公证机关办理证据保全，程序上无违反相关法律规范规定之处，实体上也未侵害马某某的合法权益。马某某的上诉理由不能成立。该院于2008年3月7日作出（2008）苏行终字第0014号行政判决：驳回上诉，维持原判。

　　马某某不服二审判决，向江苏省高级人民法院申请再审，该院于2008年12月11日作出（2008）苏行审监字第080号行政裁定，驳回马某某的再审申请。马某某向江苏省人民检察院申请监督，江苏省人民检察院于2019年5月31日作出苏检民（行）监[2019]32000000095号不支持监督申请决定。马某某仍然不服，向最高人民检察院申请复查。2021年6月23日，最高人民检察院作出高检民（行）复查[2019]10000000118号行政抗诉书，向本院提出抗诉。2021年8月31日，本院作出（2021）最高法行抗10号行政裁定，提审本案。

　　最高人民检察院向本院抗诉称：（一）《南京市城市房屋拆迁管理办法》第五十六条第一款规定因与《城市房屋拆迁管理条例》第十七条第一款规定相抵触，不能作为秦淮区政府作出被诉责成通知的依据，而根据《城市房屋拆迁管理条例》第十七条第一款规定，秦淮区政府不具有责成有关部门强制拆迁的法定行政主体资格。（二）根据《城市房屋拆迁管理条例》等相关规定，市、县人民政府“责成有关部门强制拆迁”的一项必要条件是，拆迁人必须已按城市房屋拆迁行政裁决书所确定的内容对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房，如被拆迁人拒绝接收补偿资金，拆迁人可以将补偿资金提存。本案拆迁人江苏省南京市秦淮区房地产开发公司未按照宁房裁字（2006）第1363号《城市房屋拆迁纠纷裁决书》所确定的内容向马某某支付货币补偿金以及相应的拆迁补助费，亦未办理费用提存，因此马某某所有的房屋不符合实施行政强制拆迁的法定条件。综上，秦淮区政府作出的被诉责成通知认定事实不清，实体处理结果错误，并直接导致马某某所有的房屋被强制拆除的后果。江苏省高级人民法院（2008）苏行终字第0014号行政判决认定秦淮区政府作出被诉责成通知程序上无违反相关法律规范规定之处，实体上也未侵害马某某的合法权益，系认定事实不清，适用法律错误。

　　申诉人马某某申诉称：（一）《城市房屋拆迁管理条例》第十七条第一款规定中的市、县人民政府不包括区人民政府；（二）被诉责成通知存在程序瑕疵，没有履行法定强拆程序。故请求确认被诉责成通知违法。

　　被申诉人秦淮区政府答辩称：（一）秦淮区政府具有对涉案房屋进行强拆的行政职权；（二）秦淮区政府所作被诉责成通知认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；（三）责成通知系组织行为，并非引起房屋拆除的初始行政行为，实体上没有直接侵害马某某的利益；（四）经秦淮区政府督促协调，案涉货币补偿款项已于2010年1月12日完成提存，马某某可以依法领取。故其所作责成通知系内部行政行为，对马某某的权利不产生直接影响。原审判决事实认定清楚、适用法律正确、程序合法，请求维持原审判决。

　　原审第三人秦淮区司法局及秦淮区执法局均未提交书面陈述意见。

　　本院再审对二审法院查明的事实予以确认。另查明，江苏省南京市秦淮区房地产开发公司于2010年1月12日将补偿资金提存。2011年8月9日，江苏省高级人民法院组织马某某和江苏省南京市秦淮区房地产开发公司一同进行调解时，告知了马某某补偿资金的提存情况。本院2011年12月30日作出（2009）行监字第365—1号通知书亦告知马某某补偿资金已经提存，可以依法领取。

　　本院再审认为，结合抗诉机关的抗诉意见、申诉人的申诉理由、被申诉人的答辩理由，本案的争议焦点为被诉责成通知是否违反法律规定。

　　依法行政是依法治国基本方略的重要内容，而程序合法、正当是规范权力运行、保障权利行使的重要方面。行政机关必须严格规范公正文明执法，依照法定程序履行法定职责。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（建住房[2003]252号）第十九条规定，拆迁人未按裁决意见向被拆迁人提供拆迁补偿资金或者符合国家质量安全标准的安置用房、周转用房的，不得实施强制拆迁。第二十条规定，被拆迁人拒绝接受资金的，房屋拆迁管理部门申请行政强制拆迁应当提交“补偿资金的提存证明”等资料。根据上述规定，市、县人民政府在作出责成强制拆除房屋通知前，依法除了应当审查拆迁人是否提供拆迁补偿资金证明以证明其具有安置补偿能力外，还应当审查拆迁人是否依法提交补偿资金提存证明以保障被拆迁人的合法安置补偿权。本案中，从秦淮区政府的举证来看，在作出被诉责成通知前，拆迁人仅提交了拆迁补偿资金证明，确无补偿资金的提存证明，故秦淮区政府在拆迁人补偿资金未依法提存即作出本案被诉责成通知，属于程序违法。原审法院认为“秦淮区政府作出的被诉责成通知程序上无违反相关法律规范规定之处”属于认定事实不清、适用法律错误。本案二审后，江苏省南京市秦淮区房地产开发公司于2010年1月12日将补偿资金提存，秦淮区政府的程序违法已经得到补正。再审中，马某某仍然坚持请求确认被诉责成通知违法，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第八十一条第三款规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法，本案被诉责成通知即使程序违法得到纠正，人民法院也应依法判决确认违法。

　　关于秦淮区政府的责成主体资格问题，2004年2月南京市政府制定的《南京市城市房屋拆迁管理办法》第五十六条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由被拆迁房屋所在地的区人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”该规定将责成强制拆迁的职能明确授权给区人民政府，而当时有效的《城市房屋拆迁管理条例》对于区人民政府是否具有相应职权没有明确规定。本案中，秦淮区政府依据《南京市城市房屋拆迁管理办法》第五十六条作出被诉责成通知，并不违反法律法规的明确规定。

　　综上，秦淮区政府于2006年10月29日作出《关于责成强制拆除小船板巷XX号马某某房屋的通知》程序违法，抗诉机关的有关抗诉理由成立。原审法院认定事实不清、适用法律错误，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第二款第二项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下:

　　一、撤销江苏省高级人民法院（2008）苏行终字第0014号行政判决；

　　二、撤销江苏省南京市中级人民法院（2007）宁行初字第42号行政判决；

　　三、确认江苏省南京市秦淮区人民政府于2006年10月29日作出的《关于责成强制拆除小船板巷XX号马某某房屋的通知》违法。

　　本案一审诉讼费50元、二审诉讼费50元，由江苏省南京市秦淮区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长　杨科雄

　　审 判 员　朱宏伟

　　审 判 员　李小梅

　　二〇二三年七月二十四日

　　法官助理　牛延佳

　　书 记 员　卞志媛

　　来源：行政法实务