行政机关对当事人所提信访申请是否予以答复以及如何答复不属于行政诉讼的受案范围

　　案件基本信息

　　一、诉讼当事人

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：朱xx

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：柳xx

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：西安市人民政府（以下简称西安市政府）

　　二、案件索引与裁判日期

　　一审：西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初866号行政裁定（2019年12月27日）

　　二审：陕西省高级人民法院（2020）陕行终319号行政裁定（2020年6月23日）

　　申请再审：最高人民法院（2021）最高法行申7497号行政裁定（2021年8月27日）

　　三、案由

　　不履行法定职责

　　裁判要旨

　　在当事人对信访事项不服，基于该信访事项提起的不履行法定职责诉讼中，无论其表述为对信访受理、登记、交办、答复等行为不服而要求履职，还是表述为对行政机关未予答复的行为不服而要求履职，本质上仍为对信访事项不服，应当通过信访途径进行救济，而非通过行政诉讼、行政复议程序进行救济，此类案件不属于行政诉讼的受案范围。

　　信访申请和履职申请的性质不同，救济渠道亦不同，仅从当事人所提申请的外部表现形式来看，有时很难正确予以区分，因此不能简单以当事人申请的名称来确定申请的性质。行政机关和人民法院应当根据当事人真正的诉求，正确区分申请的性质，如属于信访事项，则依照信访程序处理。如属于履职申请，则需要审查是否符合履行职责的构成要件，行政机关应当依照特定行政管理领域的法律、法规、规章等进行调查、核实和处理，不能简单地将所有申请都认定为信访。

　　裁判依据

　　《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（2018年2月6日）

　　第一条 公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

　　下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

　　（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；

　　（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；

　　（三）行政指导行为；

　　（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

　　（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；

　　（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；

　　（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；

　　（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；

　　（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；

　　（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

　　基本案情

　　2019年8月29日，朱xx、柳xx以西安市经济技术开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）为被申请人，以西安市政府市长为收件人，通过邮政快递方式邮寄《申请书》，请求：（1）确认柳xx与被申请人单位工作人员签订的关于柳xx、朱x安置协议的相关约定书因未盖经开区管委会城改办公章、没有朱xx的委托书而违法、无效。（2）作出决定书并书面告知申请人。西安市政府签收后于同年9月16日按照信访程序转送至相关机关办理。同年11月4日朱xx、柳xx提起本案诉讼，请求西安市政府按照《申请书》作出行政行为。

　　争议焦点

　　朱xx、柳xx的起诉请求是否属于行政诉讼受案范围。

　　裁判结果

　　一审法院裁定：驳回朱xx、柳xx的起诉。

　　二审法院裁定：驳回上诉，维持原裁定。

　　再审审查法院裁定：驳回朱xx、柳xx的再审申请。

　　裁判理由及评析

　　一、当事人基于信访事项提起的不履行法定职责诉讼，不属于行政诉讼的受案范围

　　根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第1条第2款第9项的规定，行政机关对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》中明确：信访工作机构依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。信访人对信访工作机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。

　　申言之，在当事人对信访事项不服，基于该信访事项提起的不履行法定职责诉讼中，无论其表述为对信访受理、登记、交办、答复等行为不服而要求履职，还是表述为对行政机关未予答复的行为不服而要求履职，本质上仍是对信访事项不服，应当通过信访途径进行救济，而非通过行政诉讼、行政复议程序进行救济，此类案件不属于行政诉讼的受案范围。

　　就本案而言，朱xx、柳xx以经开区管委会为被申请人，以西安市政府市长为收件人，向西安市政府邮寄的申请是要求确认安置协议的相关约定书违法、无效。该申请无论从形式上来看，还是从诉求本身内容来看，都不符合履行法定职责的构成要件。该申请内容并非西安市政府的法定职责，西安市政府将该申请认定为信访申请，并无不当。朱xx、柳xx基于该信访申请提起的履行法定职责诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，其可通过信访途径主张权利。朱xx、柳xx如对征收拆迁过程中的补偿安置不服，亦可依据征收补偿相关法律法规，就其具体诉请依法主张权利。

　　二、信访申请和履职申请的性质不同、救济渠道不同，应正确予以辨别

　　根据原《信访条例》第2条的规定，信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。该条例第14条第2款以及第32条、第34条、第35条规定了当事人对信访处理不服时独立的权利救济程序，如复查、复核等。对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，当事人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。因此，信访作为一种反映情况、解决纠纷的方式，有其独特的处理事项范围及处理程序，信访程序不同于复议程序，亦不同于行政诉讼程序。也就是说，并不是所有的申请都是信访。当事人的申请可能是信访申请，也可能是履职申请。到底是什么性质的申请需要受理机关依法进行辨别。

　　根据《行政诉讼法》第12条的规定，当事人有权申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，如行政机关拒绝履行或者不予答复的，该诉讼属于人民法院行政诉讼的受案范围。一般而言，履行法定职责案件应当具备以下几个条件：一是当事人向行政机关提出了申请，行政机关明确予以拒绝，或者虽然予以答复但答复不能达到履行法定职责的目的，抑或是未在法定期限内予以答复。二是当事人所申请的事项具有实体法上的请求权基础。申请行政机关履行职责应当有法律、行政法规、规章的规定，或者有行政机关的行政允诺、行政协议等，这些依据使当事人所要求履行的行为有据可查，且具体、特定。三是当事人所申请履行的职责属于该行政机关的权限范围。当事人一般应当向直接具有管辖职权、能够直接解决其具体请求的行政机关提出，当事人所申请履行的职责应当与该行政机关的职权范围相匹配。

　　信访申请和履职申请的性质不同，救济渠道亦不同，仅从当事人所提申请的外部表现形式来看，有时很难正确予以区分，因此不能简单以当事人申请的名称来确定申请的性质。行政机关和人民法院应当根据当事人真正的诉求，正确区分申请的性质，如属于《信访条例》规定的信访事项，则依照信访程序处理；如属于履职申请，则需要审查是否符合履行法定职责的构成要件，行政机关应当依照特定行政管理领域的法律、法规、规章等进行调查、核实和处理，不能简单地将所有申请都认定为信访。

　　同时，当事人向行政机关提出申请时也应当注意，尽可能写明申请履行法定职责的具体请求、行政机关的职责依据及具体事实理由，避免因申清内容不清、诉求不明、依据不足等导致行政机关、人民法院无法正确判断申请的性质，使当事人错失了选择更优途径救济权利的机会。

　　合议庭成员：齐素、吴笛、徐超

　　撰写人：齐素、孙阳

　　来源：行政涉法研究