拆迁补偿协议撤销与确认违法裁判方式的选择

　　裁判要旨

　　1.行政协议签订主体对合同相对性的突破。虽然拆迁补偿协议签订的双方主体系非政府一方的村委会与案外人闫长德，但村委会系基于万全区政府的委托签订协议，故万全区政府系本案适格被告。拆迁补偿协议所涉的拆迁范围与补偿内容涉及并包括天富轮胎厂的补偿权益。非合同主体一方天富轮胎厂与拆迁补偿协议具有法律上的利害关系，具备本案诉讼原告主体资格。

　　2.确认违法与撤销判决的选择适用。在缺失与补偿权益主体协商的情况下，万全区政府就包含天富轮胎厂补偿权益在内的范围一并与闫长德签订拆迁补偿协议，该行政补偿行为明显不当，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定应予判决撤销的情形。同时，拆迁补偿协议仅是协议当事人就拆迁补偿内容作出的行为，其撤销不会给公共利益造成重大影响，判决确认被诉拆迁补偿协议违法并责令万全区政府采取补救措施，属于适用法律错误。应选择适用撤销判决，判决撤销拆迁补偿协议，同时责令万全区政府就本案所涉补偿事宜重新依法作出处理。 3.选择行政诉讼解决行政协议争议具有不可替代性。民事诉讼可能解决的是既定补偿款额在天富轮胎厂与闫长德之间的分配问题，但涉及天富轮胎厂的具体补偿问题，除直接提起行政协议诉讼外，确无其他更为有效的途径予以保护。

　　简要案情

　　2013年11月23日，闫长德作为甲方与乙方王富宝签订租赁协议，约定将甲方位于万全区新窑子村口110国道北二层楼院落一处租赁给乙方，用于生产经营，租赁期间为五年。为推进张呼铁路项目建设，万全区政府于2014年6月30日发布《张呼客专铁路建设项目征拆工作公告》，上述院落位于张呼铁路项目建设征地范围内。2016年6月27日，新窑子村委会作为拆迁方与作为被拆迁方的闫长德就上述院落签订《拆迁补偿协议》。该协议约定，拆迁闫长德企业地表物及附属物，包括彩钢棚、宿舍、厂房等，拆迁补偿选择货币补偿方式，补偿金额标准以评估报告的货币补偿基准价为准，拆迁补偿费3897840元。该补偿协议所涉的拆迁范围包括天富轮胎厂所建的部分房屋及设施，补偿款亦包括对天富轮胎厂被拆除部分的建筑物及地上附着物、搬迁费用、停产停业损失、安置费、工人费用等补偿项目。上述拆迁补偿款已经足额给付闫长德。另,新窑子村委会与闫长德之间签订《拆迁补偿协议》系万全区政府授权新窑子村委会签订。

　　裁判结果

　　天富轮胎厂于2017年1月13日向张家口市中级人民法院提起行政诉讼，该院作出（2017）冀07行初10号行政裁定，裁定驳回天富轮胎厂的起诉。天富轮胎厂不服向河北省高级人民法院提出上诉，河北省高级人民法院作出（2017）冀行终510号行政裁定，裁定撤销张家口市中级人民法院（2017）冀07行初10号行政裁定，指令该院继续审理。

　　河北省张家口市中级人民法院审理认为，《拆迁补偿协议》所涉的拆迁范围包括天富轮胎厂所建的部分房屋及设施，补偿款亦包括对天富轮胎厂被拆除部分的建筑物及地上附着物、搬迁费用、停产停业损失、安置费等补偿项目。天富轮胎厂经营场所被征收，涉及补偿项目，应当给予天富轮胎厂适当补偿，天富轮胎厂主体适格。万全区政府仅与第三人闫长德签订《拆迁补偿协议》并将补偿款足额给付第三人闫长德，未将天富轮胎厂列入补偿范围，未尽到审慎审查义务。万全区政府作出该行政行为认定事实不清，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，应当予以撤销。但因建设张呼铁路是国家重点交通建设项目，涉及重大公共利益，撤销该行政行为会给公共利益造成重大损失，故对天富轮胎厂申请撤销第三人新窑子村委会于2016年6月27日与第三人闫长德签订《拆迁补偿协议》的主张不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、第七十六条之规定，判决：一、确认万全区政府授权第三人新窑子村委会于2016年6月27日与第三人闫长德签订《拆迁补偿协议》行政行为违法；二、责令万全区政府采取补救措施。

　　判决后，天富轮胎厂不服，提起上诉称：一审判决认定事实及适用法律均错误。本案拆迁补偿协议应当依法予以撤销。首先，拆迁补偿协议非法处分了天富轮胎厂的财产，万全区政府作出的拆迁补偿协议认定事实不清，而且本案土地尚未取得征地批复；其次，撤销拆迁补偿协议不会给公共利益造成重大损失。行政协议是新窑子村委会与闫长德签订，相对人是有限的当事人，行政协议的内容是针对天富轮胎厂所在区域的房屋等拆迁补偿，不会发生给公共利益造成重大损失的后果，也不会对张呼铁路建设造成任何影响。请求撤销一审判决，改判撤销被诉拆迁补偿协议。

　　万全区政府不服，提起上诉称：一、天富轮胎厂主体资格不适格。万全区政府委托的征收单位与建筑物所有权人闫长德自愿达成协议，合法、合规。天富轮胎厂不是补偿协议涉及的建筑物所有权人，也不是协议的当事人，无权干涉协议双方的自由意愿，不具有提起行政协议无效、撤销诉讼的主体资格。二、天富轮胎厂所诉拆迁补偿协议不存在违法情形。新窑子村委会作为征收实施单位具有签订补偿协议的主体资格，本案拆迁补偿协议所涉建筑物及土地是在张呼铁路建设范围内，是基于公共利益的需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，房屋征收部门与被征收人可以订立补偿协议。闫长德是涉案拆迁补偿协议房屋所有权人和土地使用权人，万全区政府经过清登、评估等程序，在与闫长德平等协商的基础上签订的被诉协议。三、一审法院认为万全区政府未尽到审慎审查义务，未将天富轮胎厂列入补偿范围与事实不符。被诉协议是在双方协商并经专门评估机构评估后签订的，涉案房屋、搬迁、经营损失等补偿均已包含在内。天富轮胎厂与闫长德之间的分配纠纷应由民事诉讼解决，被诉协议对天富轮胎厂合法权益不产生实际影响。综上，请求撤销一审判决，驳回天富轮胎厂的上诉请求。

　　河北省高级人民法院审理认为，行政协议是行政主体为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案被诉《拆迁补偿协议》是万全区政府在张呼铁路建设项目征收补偿过程中与被征收人协商达成的补偿协议，属于行政协议。一、关于本案诉讼主体资格问题。虽然《拆迁补偿协议》签订的双方主体系新窑子村委会与闫长德，但万全区政府自认是其授权新窑子村委会签订的上述补偿协议，并对该协议表示认可，故万全区政府系本案适格被告。《拆迁补偿协议》所涉的拆迁范围除闫长德的建筑物及附属物外，还包括实际使用人天富轮胎厂所建的部分房屋及设施，补偿款亦包括对天富轮胎厂被拆除部分建筑物及地上附着物、搬迁费用、停产停业损失、安置费、工人费用等补偿项目。故天富轮胎厂与被诉《拆迁补偿协议》具有法律上的利害关系，具备本案诉讼原告主体资格。二、关于《拆迁补偿协议》是否应予撤销问题。万全区政府作为案涉征收补偿主体，应当依照相关法律规定及相应补偿标准对被征收人进行合法、合理、适当的补偿。万全区政府明知补偿协议涉及天富轮胎厂的相关权益，在未与天富轮胎厂协商并达成一致的情况下，直接与闫长德签订被诉《拆迁补偿协议》，处置了天富轮胎厂的权益，对天富轮胎厂造成了实际权利义务影响。具体说，天富轮胎厂被拆除部分建筑物及地上附着物、搬迁费用、停产停业损失、安置费、工人费用等项目的补偿标准及具体数额等，这些均直接影响天富轮胎厂最终获得补偿权益的多少，在缺失与补偿权益主体协商的情况下，万全区政府就包含天富轮胎厂补偿权益在内的范围一并与闫长德签订《拆迁补偿协议》，该行政补偿行为明显不当，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定应予判决撤销的情形。同时，被诉《拆迁补偿协议》仅是协议当事人就拆迁补偿内容作出的行为，其撤销不会给公共利益造成重大影响，一审判决确认被诉《拆迁补偿协议》违法并责令万全区政府采取补救措施，属于适用法律错误，依法应予撤销。另外，关于万全区政府有关天富轮胎厂与闫长德之间的补偿款分配纠纷应由民事诉讼解决的主张，民事诉讼可能解决的是既定补偿款额在天富轮胎厂与闫长德之间的分配问题，但涉及天富轮胎厂的补偿问题，除直接提起行政协议诉讼外，确无其他更为有效的途径予以保护，故万全区政府的该项主张不能成立。综上，上诉人天富轮胎厂的上诉理由成立，法院予以支持。上诉人万全区政府的上诉理由不成立，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（六）项的规定，判决如下：

　　一、撤销张家口市中级人民法院2018年9月30日作出的（2018）冀07行初119号行政判决；

　　二、撤销张家口市万全区人民政府授权张家口市万全区宣平堡乡新窑子村民委员会于2016年6月27日与闫长德签订的《拆迁补偿协议》；

　　三、责令张家口市万全区人民政府就本案所涉补偿事宜重新依法作出处理。

　　案件评析

　　本案涉及行政协议案件司法审查中的多个理论问题。一是，行政协议案件适格原告与被告的确定，体现了行政协议签订主体对合同相对性的突破。二是，行政协议案件裁判方式在确认违法与撤销判决中的选择适用。三是，以实证角度证明了通过行政诉讼解决行政协议案件的不可替代性。二审法院对行政协议案件司法审查所涉法律问题进行了深入细致的分析论证，准确适用撤销判决并责令重作补偿行为的裁判方式，最大化保障了被征收人依法获得合理补偿的权益。同时要求行政机关结合现实情况，遵循诚实信用原则，在实现公共利益同时充分保护被征收人的合法权益。本案对探讨行政协议案件司法审查具体规则，同时推进法治政府、诚信政府建设具有典型意义。

　　一、行政协议签订主体对合同相对性的突破。行政协议双方当事人以外的第三方主体是否可以提起行政协议之诉？基于我国行政诉讼原告资格之“利害关系”角度考虑，如果行政协议以外的第三人因行政协议对其造成直接的实际的影响，具有诉的利益，且除了提起行政协议之诉一般不能得到有效救济，那么非行政协议签订主体的第三人也当然具有该协议之诉的原告资格。不论何种情形，判断非协议主体是否能够成为行政协议诉讼适格原告的标准仍然应当遵循“利害关系”标准。即只要某一主体基于行政协议的订立或未订立，履行或未履行，其主张的某一种合法权益将可能受到损害，而该种损害与行政协议行为具有直接的因果关系，且该种权益应是行政行为作出时应当予以考虑的，同时，除直接提起行政协议诉讼外又无其他更为有效的途径予以保护时，那么，该非协议主体一定是行政协议诉讼之适格原告。同样，行政协议适格被告的考量，亦未囿于行政协议的实际签订主体。行政诉讼适格被告的识别确认规则对于行政协议诉讼来讲，同样适用。委托其他机关或组织签订行政协议的行政机关是行政协议案件的适格被告。该案亦可以印证非行政协议主体特定条件下可成为适格被告的结论。

　　本案中，虽然《拆迁补偿协议》签订的双方主体系新窑子村委会与闫长德，但万全区政府自认是其授权新窑子村委会签订的上述补偿协议，并对该协议表示认可，故万全区政府系本案适格被告。《拆迁补偿协议》所涉的拆迁范围包括实际使用人天富轮胎厂所建的部分房屋及设施，补偿款亦包括对天富轮胎厂被拆除部分建筑物及地上附着物的补偿、停产停业损失等项目。万全区政府明知补偿协议涉及天富轮胎厂的权益，在未与天富轮胎厂协商并达成一致的情况下，直接与闫长德签订被诉拆迁补偿协议，处置了天富轮胎厂的权益，对天富轮胎厂造成了实际权利义务影响。故天富轮胎厂与被诉《拆迁补偿协议》具有法律上的利害关系，具备本案诉讼原告主体资格。

　　二、确认违法与撤销判决的选择适用。关于《拆迁补偿协议》是否应予撤销问题。万全区政府作为案涉征收补偿主体，应当依照相关法律规定及相应补偿标准对被征收人进行合法、合理、适当的补偿。万全区政府明知补偿协议涉及天富轮胎厂的相关权益，在未与天富轮胎厂协商并达成一致的情况下，直接与闫长德签订被诉《拆迁补偿协议》，处置了天富轮胎厂的权益，对天富轮胎厂造成了实际权利义务影响。具体说，天富轮胎厂被拆除部分建筑物及地上附着物、搬迁费用、停产停业损失、安置费、工人费用等项目的补偿标准及具体数额等，这些均直接影响天富轮胎厂最终获得补偿权益的多少，在缺失与补偿权益主体协商的情况下，万全区政府就包含天富轮胎厂补偿权益在内的范围一并与闫长德签订拆迁补偿协议，该行政补偿行为明显不当，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项规定应予判决撤销的情形。同时，拆迁补偿协议仅是协议当事人就拆迁补偿内容作出的行为，其撤销不会给公共利益造成重大影响，判决确认被诉拆迁补偿协议违法并责令万全区政府采取补救措施，属于适用法律错误。应选择适用撤销判决，判决撤销拆迁补偿协议，同时责令万全区政府就本案所涉补偿事宜重新依法作出处理。只有选择撤销判决才能真正保护被征收人受损权益，并最终获得对其补偿权益的实质性保障。

　　三、选择行政诉讼解决行政协议争议具有不可替代性。  司法实践中，很多当事人明知涉案协议为行政协议仍愿意对其提起民事诉讼寻求解决，认为民事诉讼解决协议纠纷更具专业性。殊不知，行政诉讼对于行政协议争议的解决深具不可替代性。就本案来讲，关于万全区政府有关天富轮胎厂与闫长德之间的补偿款分配纠纷应由民事诉讼解决的主张，民事诉讼可能解决的是既定补偿款额在天富轮胎厂与闫长德之间的分配问题，但涉及对天富轮胎厂的具体补偿问题，是否应予补偿、补偿标准的高低与数额的多少，除直接提起行政协议诉讼外，确无其他更为有效的途径予以保护。故万全区政府的该项主张不能成立。由此可见，行政审判的专属职能即是对行政行为的审查，行政协议行为作为行政行为种类之一，理应包括在内；同时，民事审判对行政协议中行政权力因素的审查无能为力。行政协议的行政诉讼审查模式，与其说是立法的选择，毋宁说更是司法实践的选择。

　　来源：行政执法研究