先占后批情形下，原土地使用权人具有提起行政诉讼的原告资格

　　裁判要旨

　　被诉土地行政强制行为发生时，征地机关征地批文尚未发布的，原土地使用权人对案涉土地仍享有合法权益，其可以对土地强制行为提起诉讼。即使之后征地程序已经完成，人民法院也不宜以土地性质已经由集体土地变为国有土地为由，否认原土地使用权人与被诉土地行政强制行为之间的利害关系。

　　基本案情

　　2016年7月19日，T县城西片区拆迁指挥部等相关部门对椿樱大道、椿樱河项目范围内的地面附属物进行了清理。同年11月22日，A省人民政府下发皖政地〔2016〕1247号《关于T县2016年第9批次城镇建设用地的批复》，同意在该批次申报的T县城关镇银杏社区、椿樱社区、平安路社区、桥西社区用地范围内，征收集体建设用地65.9535公顷，用于城镇建设。T县人民政府随后履行了相应的征地补偿程序。后李某以其位于镜湖西路以北约100米处的土地以及位于文明西路以南约250米处的土地在T县人民政府建设椿樱大道、椿樱河项目时被占用为由提起诉讼。T县城关镇椿樱社区居民委员会出具的《情况说明》载明，李某位于镜湖西路北侧约100米处的土地约0.67亩，在2016年修建椿樱大道时被使用，补偿款以及地面附属物补偿款已多次通知其领取，其均拒绝领取。李某位于文明西路南侧、椿樱大道东侧的土地，还没有统一丈量，现一直由其本人使用。

　　争议焦点

　　对李某是否有对土地强制行为提起诉讼的原告资格，有以下两种不同观点。

　　一种观点认为，由于A省人民政府已经作出了涉案征地批复，且T县人民政府也已经履行了相应的征地补偿程序，该批复所涉土地的性质已经转变成国有土地，原集体经济组织成员李某与涉案国有土地无利害关系，不具有提起本案诉讼的原告资格，对其起诉依法应予以驳回。T县城关镇椿樱社区居民委员会出具的《情况说明》也可证明，李某位于镜湖西路北侧约100米处的土地约0.67亩，在2016年修建椿樱大道时被使用，补偿款以及地面附属物补偿款已多次通知其领取，其均拒绝领取。

　　另一种观点认为，涉及由李某承包的土地共有两宗。一处是位于T县镜湖西路北侧的土地，目前仍由李某实际使用，因此其针对该块土地提起的请求确认太和县政府违法占用土地的诉讼，没有事实根据，原审裁定驳回李某的起诉，并无不当。另有一处位于T县樱春大道与国强路交叉口的土地，该块土地在2016年修建椿樱大道时被使用，李某因拒绝而一直未领取补偿款。根据原审法院查明，被诉强制清理地上附属物的行为发生于2016年7月，而A省人民政府作出相关地块征地批复的时间为2016年11月。因此，被诉土地行政强制行为属于“未批先占”的情形，不符合法律规定。被诉土地行政强制行为发生时，李某对案涉土地仍享有合法权益。原审法院以土地性质已经由集体土地变为国有土地为由，否认原土地使用权人李某与被诉土地行政强制行为之间的利害关系，显属不当。

　　裁判结果

　　一审：裁定驳回起诉。

　　二审：驳回上诉，维持原裁定。

　　再审审查：指令A省高级人民法院再审本案。

　　评析

　　一、集体土地征收应当遵循征收法定和程序正当原则

　　土地征收是指国家为了公共目的需要通过法定的批准权限和批准程序，在给予农民集体和个人补偿后，取得农民集体所有土地的一种行为。通过土地征收行为，土地所有权会发生从农民集体所有到国家所有的土地权属转移。土地征收行为基本构成要件包括：征收的土地应当用于公共利益需要；政府行使土地征收权力合乎法律及行政程序；政府征收土地之后给予农民合理的补偿。程序的规范性是约束各级政府行政强制权力不可缺少的保障机制，但目前在地方政府的土地征收过程中，有意规避或者违反相关程序的现象仍然存在。其主要表现形式，一是“化整为零”，超越土地审批权限。根据《土地管理法》第46条的规定，征收基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷的由国务院批准。为了规避上述规定，有的地方政府就采取“化整为零”的手法，多次征地，实现大面积征地而规避国务院批准的程序。二是违反合理的审批程序，采取“先占后批”等违法手段。在土地征收过程中，有的地方政府片面强调效率，征地工作往往限时完成。为加快征收过程，就采用一种先占用土地再进行规定报批程序的做法，从而导致报批工作实际上沦为事后履行手续的行为。

　　土地是不可再生的稀缺资源。农村集体土地，尤其是农用地，不仅关系到粮食安全，也关系到生态安全。《土地管理法》明确规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。为此，国家对农村集体土地征收规定了严格的条件。《宪法》第10条第2款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《物权法》第42条也规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。《土地管理法》更是对土地征收的目的、条件、审批权限、征收补偿标准和征收程序等作了明确规定。因此，征收法定原则是集体土地征收应当遵循的原则之一。此外，为保障被征地农民合法权益，法律法规规定了较为详细的土地征收程序。征收土地，涉及农民的重大利益，应当按照正当法律程序的要求，及时告知信息并听取意见，保障被征地农民的知情权、参与权和表达权。保证程序的正当性，一方面可以使得征收行为更加理性，另一方面可以有效预防和减少矛盾纠纷。

　　二、先占后批情形下，原土地使用权人具有原告资格

　　行政诉讼的原告应当是形式上符合起诉要求，认为行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。如果行政行为有相对人，那么该行政相对人一般具有提起诉讼的原告资格。判断原告资格的难点应当在并非行政行为相对人的其他主体的判断上。适格原告是判断起诉人与被诉行政行为是否有利害关系的过程，而这种利害关系应当是一种行政法上的利害关系，即受行政法调整与支配。行政诉讼所对应的法律争议是行政争议，其所对应的部门法及法律关系也只能是行政法和行政法律关系。该利害关系所包含和体现的权利义务内容和结果，是被行政法所保护的。提起诉讼的公民、法人或者其他组织，如果其所享有的一些权益尽管是民事权益，但其权益是行政机关行使行政职权或者履行行政职责所应当考虑的内容或要素，那么其与该行为都具有行政法上的利害关系。相反，如果行政机关所作行政行为与公民、法人或其他组织之间有一定的联系性，但由于其并不为行政法所保护，那么就不具有行政法上的利害关系。本案中，省级人民政府的批准征地行为作出于2016年11月，但是被诉强制清理地上附属物的行为发生于2016年7月，因此，被诉土地行政强制行为属于“未批先占”的情形。被诉土地行政强制行为发生时，李某仍然享有对该块土地的承包经营权益，其权益应当是行政机关行为时所应当考虑和保护的权益。因为李某对案涉土地在强制行为发生时仍享有合法权益，所以不能以后续土地权属发生变化而剥夺其原告资格。

　　三、未批先用或少批多用土地案件的裁判方式

　　此外，《最高人民法院行政法官专业会议纪要》（五）中，对未批先用、少批多用土地案件的裁判方式提出以下指导意见：“市、县人民政府组织实施土地征收时未取得征地批复，但已参照法定标准制定补偿安置方案并实施补偿安置，且在人民法院一审辩论终结前已取得征地批复的，视为市县人民政府已采取补救措施。市、县人民政府未取得征地批复，但已参照法定标准制定补偿安置方案并公告实施的，人民法院应先行保障被征收人按照补偿安置利益，不得以尚未取得征地批复无法确定补偿安置标准为由拒绝对补偿安置内容作出裁判。市、县人民政府组织实施土地征收时未取得征地批复，一审辩论终结前仍未取得的，人民法院应当判决确认违法并责令返还土地、恢复原状；征地项目确属公共利益需要且无法返还土地、恢复原状的，人民法院可以判决确认违法，并可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十六条的规定，判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”

　　四、强制拆除行为存在违法情形的赔偿问题

　　根据《最高人民法院行政法官专业会议纪要》（五）中的指导意见，被征收人位于《征地补偿安置方案公告》范围内的房屋未通过补偿安置协议或者补偿决定得到补偿安置即被强制拆除的，被征收人请求确认强制拆除行为违法时，可一并请求赔偿动产、不动产等损失。

　　人民法院审理后认为确定赔偿内容的事实、证据和依据均已明确，可以直接判决被告赔偿相应的损失；认为相关事实、证据和依据尚不明确或者需要行政主体先行作出行政判断的，可以在明确相关赔偿内容、标准或计算方法后，判决被告在一定期限内作出赔偿决定。

　　确定赔偿方式和赔偿金额应当公平合理，不应低于被征收人依据补偿安置方案可以获得的征收补偿。确定赔偿项目和赔偿金额应结合违法行为的类型与违法情节的轻重，准确适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准，并参照补偿安置方案规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准。赔偿金额应包括被征收房屋的价值、违法强制拆除造成的物品损失等。被征收人按照补偿安置方案应当获得的搬迁费、临时安置费、停产停业损失等，可以视为《国家赔偿法》第36条第（8）项规定的“直接损失”。

　　----（撰写：李小梅）

　　---来源于：姜伟主编《最高人民法院第四巡回法庭疑难案件裁判要点与观点》，人民法院出版社2020年12月版！

　　来源：行政涉法研究